山西推进监察体制改革试点 慎用少用留置措施

　　2017年12月4日上午，山西省晋中市祁县东观镇纪委谈话室里，镇党委书记庞斌和镇纪委书记、监察员张红杰正在对涧村3名村委会主任竞选人进行换届纪律谈话提醒：“改革后，管理村级事务的两委干部和会计都是监察对象，都要接受监督，你们都知道了吧？在以后的工作中，希望你们严格遵纪守法，按规矩办事。”竞选人回答：“知道了，不是党员的村干部也有人管了，我们也是被监督对象，一定遵守换届纪律。”

　　2016年11月，以习近平同志为核心的党中央将山西确定为深化国家监察体制改革试点省份之一。一年多来，山西省委高度重视，把试点工作作为一项重大政治任务，按照转隶组建、建章立制、评估深化三个阶段有力有序推进改革试点工作，整合反腐败力量，加强了党对反腐败工作的统一领导。

　　党委书记当好“施工队长”，以高度政治自觉“按图施工”

　　“各级党委书记是第一责任人，思想上要十分清醒，政治上要十分坚定，行动上要十分自觉，不仅要上手，更要上心，不仅要担当，还要干好。要当好‘施工队长’，防止原则性领导，做到亲自调查研究，亲自把握方案，亲自组织协调，亲自破解难题，统筹推进试点工作，确保领导坚强有力有效。”2016年12月2日，山西省委书记骆惠宁在全省深化监察体制改革试点工作培训会上，对与会的省市县三级党委书记明确提出要求。

　　作为“施工队长”，骆惠宁亲自抓、带头干，总体工作亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督办，发挥了关键作用。山西省委成立改革试点工作小组，由骆惠宁担任组长，省委副书记担任第一副组长，纪检、组织、政法和人大常委会、检察机关等相关负责同志担任副组长，加强对试点工作的指导领导。

　　根据中央精神，山西省委提出了“转隶开局、平稳过渡、逐步深化、规范高效”的工作思路，确定了“三步走”总体安排：第一步突出“转隶”；第二步突出“建制”；第三步突出“深化”。“围绕‘三步走’，省委先后制定了‘三个方案’：第一个方案主要是集中抓‘转隶’；第二个方案主要是聚焦制度创新；第三个方案主要是进一步深化改革。”山西省委常委、纪委书记、监委主任任建华介绍说，“这三个方案的共同点是解决改什么怎么改、谁来抓如何抓等操作层面问题。同时针对市县试点中的共性问题，出台了市县试点工作指导意见。这些方案和意见，为试点工作有力有序有效推进提供了具体指导。”

　　朔州市平鲁区检察院原反贪局副局长贾相来没想到，因为转隶到监察委员会的事儿，区委书记吴晓斌会亲自找他谈心谈话，一聊就是半个多小时：“俗话说‘娶进门的媳妇和嫁出门的闺女不一样’，听到转隶的消息，我确实担心到了新单位成了少数派、被边缘化、跟不上节奏。吴书记把道理掰开了揉碎了给我讲，终于打消了我的顾虑。”事实上吴晓斌对其他10名从检察院转隶到监委的同志都先后进行了一对一谈心谈话，区纪委的负责同志还亲自到转隶人员家中家访。据介绍，山西省三级纪委、监委主要负责同志逐一同转隶人员面对面谈心谈话，班子成员入户家访2807次，不少地方的党委书记亲自与转隶人员谈心谈话，不断强化“进一家门、成一家人、说一家话、干一家事”的意识，促进干部队伍深度融合。

　　“监察体制改革最大的特点是加强了党对反腐败工作的统一领导。通过整合反腐败力量，从组织形式、职能定位、办案程序上实现了由‘结果领导’向‘全过程领导’转变，保证了党对反腐败工作的决策权、审批权、监督权，促进了依法治国与依规治党的有机统一。”晋中市委书记胡玉亭说，“现在各级党委定期听取汇报、分析研判反腐败形势、研究解决重大问题、把握政治生态，党委书记肩负的全面从严治党主体责任变得实实在在。”

　　狠抓建章立制，强化内控机制，疏通“纪法”“法法”衔接“堵点”，确保制度管用可行

　　作为山西省监委第一起采取留置措施的案件——山西煤炭进出口集团公司原党委书记、董事长郭海案的经办人，省纪委第二执纪审查(调查)室主任周跃武对监察体制改革带来的改变体会深刻。转隶前曾任山西省检察院反渎职侵权局局长的他告诉记者，早在3年多前，检察机关就接到了郭海涉嫌失职渎职、造成企业严重亏损的举报并对其立案，但由于《刑法》第168条规定国有企业人员涉嫌失职渎职由公安机关管辖，就搁置了。“当时省公安厅、省国资委纪委都展开了调查，但由于反腐败力量分散，谁都管却谁都没管得住、管到位。”

　　山西省监委成立后，《省委政法委统筹指导政法机关支持配合监察体制改革试点工作意见》对部分案件管辖权进行了调整，明确规定《刑法》中第163条至169条原来由公安机关管辖的国有公司、企业、事业单位人员涉嫌职务犯罪的罪名，以及涉及村民委员会等基层自治组织人员职务侵占、挪用资金等罪名，一并调整为监委管辖。类似郭海案原先“九龙治水”的问题得到有效解决。在省委主要领导的统一指挥下，省监委于去年2月26日启动初核，省委书记专题会议听取案情汇报，于3月21日决定对郭海采取留置措施。通过办案人员耐心细致的思想政治工作，郭海不仅承认了自己失职渎职的问题，还主动交代了自己受贿1600多万元的情况。去年7月15日，长治市中级人民法院以国有公司人员失职罪、受贿罪判处郭海有期徒刑十三年，郭海当庭表示认罪。“原先拖了3年的案子现在只用了不到3个月就查清，总共4个多月就办下来了。郭海案最大的标志性意义就是把监察体制改革的制度优势转化成了执纪效能，这得益于建立了集中统一、权威高效的监察体系。”周跃武感慨道。

　　省委副书记黄晓薇介绍说，山西省委在试点之初就积极谋划、部署建章立制工作，通过建立“4个一”工作制度，解决纪委监委内部监督执纪问责和监督调查处置等“纪法”协调衔接问题；通过建立“1+4”10项制度体系，打通监察机关与执法机关、司法机关“法法”协调衔接关键环节。

　　山西省纪委在去年2月底起草完成“一个办法”(执纪监督监察工作试行办法)、“一打规范”(调查措施使用规范)、“一张流程图”(执纪监督监察工作流程图)、“一套文书”(执纪监督监察常用文书)，对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理和内部监督管理等进行“流程再造”，细化12项调查措施的内涵和使用程序，统一61种常用文书，着力提高工作规范化水平。同时，省委政法委牵头协调法院、检察院、公安厅、司法厅四部门建立了工作联席会议制度，制定了以《省委政法委统筹指导政法机关支持配合监察体制改革试点工作意见》为牵引，以法、检、公、司各部门工作办法为主体的10个试行文件组成的“1+4”制度体系，强调在试点期间检察机关不再设立新的机构专门受理职务犯罪案件，慎重使用、严格审批不起诉权力；明确留置折抵刑期；公安机关协助执行相关调查措施、看护留置人员；司法部门配合做好律师教育管理和司法鉴定工作，等等。各项规定明确具体，操作性比较强，为改革试点目标落地奠定了制度基础。省政法委书记商黎光说，这套制度体系从无到有，试行结果表明，规范有序地统一了全省政法干警的思想行动，有力地支持配合促进了我省监察体制改革的顺利进行。

　　“制度也是有生命力的，就像庄稼一样在不断生长。我们要做的就是把苗培育好，不断修枝剪叶，让制度和实践越来越适应。”山西省纪委监委第三执纪审查(调查)室副主任刘孝林说，“4个一”制度在去年3月底正式印发后，经过几个月的运行，起草组又吸收了对监察体制改革试点工作的分析反馈意见和实践中发现的不完善的问题，反复进行讨论修改后，于去年9月再次印发，力求使制度在实践中更加实用可行。

　　运城市委常委、纪委书记、监委主任李曾贵给记者举了个例子：根据《司法行政机关支持配合监察委员会查办案件工作办法(试行)》规定，县纪委监委如果需要调查询(讯)问在押罪犯的，需指派二名以上执行任务的工作人员，持本人身份证、工作证以及县级以上监察委员会出具的正式公函(介绍信)，前往监狱询(讯)问在押人员，各监狱应予配合。而在这项制度出台前，县纪委如果想询(讯)问距离几公里远的县监狱的在押罪犯，需要先向市纪委打报告，市纪委再向省纪委打报告，再由省纪委向省司法厅有关部门去函，省司法厅再向省监狱管理局去函，最后由省监狱管理局向该县监狱发函才能实现。“一下子省去了好多个环节，方便多了！”

　　全面开展分析评估和案件评查工作，通过不断发现问题、解决问题，全面提升试点工作质量

　　有的市县党委抓改革部署要求多、督促检查少；有的市纪委副书记、监委副主任还担任市人大常委；在办公、谈话、留置场所方面还存在改造建设不达标、规章制度不完善等问题……

　　以上问题，是去年7月19日至27日，为了找差距、补短板、促深入、抓落实，按照省委《深化监察体制改革试点工作评估方案》和省改革试点工作小组的统一部署，省纪委监委班子成员带队，对山西省11个市、27个县的试点工作开展分析评估和案件评查时发现的。其间，评估组对照省评估指标体系7方面17大项50小项的内容，通过听、看、查、访、谈、评等方式逐项评估；听取试点工作整体汇报和专题汇报50次，同886名市县两级纪检监察干部和政法机关干部进行座谈，抽查评估396起线索处置、违纪违法案件卷宗，走访被谈话、审查对象162人，查看谈话室、留置场所208处，查阅收集各类工作资料上万份。针对评估、评查中发现的问题进行归纳，共梳理出125个问题，其中由省改革试点工作小组统筹解决22个，各市县分别解决103个，较好地达到了以评促改的目的。

　　针对试点工作中的实践课题，山西省还进一步抓延伸抓拓展，部署开展了“三试点一探索”的自选动作，即组织开展政务处分、乡镇监察、派驻监察试点工作，探索对驻晋铁路运输单位的监察工作。

　　朔州市平鲁区和临汾市安泽县是山西开展乡镇监察工作的试点地区，目前该项工作已经在全省全面推开。从人员配置上，每个乡镇设2名县(市、区)监委派出监察员，1名为乡镇纪委书记，由县(市、区)委任命；1名为乡镇普通公务员，由县(市、区)监委任命。按照干部管理权限，监察对象为乡镇机关内设行政机构及所有行使公权力的公职人员、学校和医院所有行使公权力的公职人员、村“两委”和村级集体经济组织中从事集体事务管理的人员。

　　祁县麓台城区城南村渠某某从1998年8月到2016年7月一直担任该村党支部书记、村委会主任，对城南村的发展做出了一定贡献。但从2010年起，渠某某在村财务上动了歪脑筋，不惜损害群众利益，从中捞取钱财。县纪委接到群众举报后对其进行立案调查，查明他存在违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律等问题，并给予开除党籍处分。但渠某某认为自己是村委会主任、集体企业负责人，已经不是党员，县纪委对其“无计可施、无可奈何”，仍不收敛、不收手。随着监察体制改革的推进，非党村干部也纳入了监察范围。针对群众对渠某某的信访问题，在县委领导下，由县监委牵头与县公安局配合共同对其违法犯罪问题进行调查处理，明确县监委对其涉嫌职务犯罪进行初核，公安机关负责对其涉嫌骗取贷款罪进行调查，一举清除了群众身边的“蛀虫”，全村百姓拍手称快。

　　留置是监察体制改革中广受关注的一项措施，山西省在改革中明确强调，要慎用、少用、短用留置措施。对此，运城市监委探索在案件查办中，实现从“由供到证”向“由证到供”的转变。运城市生活废弃物处置中心每年用在垃圾处理上的费用高达1亿元，但城市脏乱差现象仍时有出现，群众反映强烈。去年初，市监委接到举报线索后，从外围取证开始调查，通过调阅账目、谈话等方式，发现该中心自2015年起垃圾运送量和车辆燃油用量出现异常增长，进而掌握了该中心原主任李萍伙同他人通过虚开燃油发票、虚增垃圾运送量等方式骗取国家财产的犯罪证据，在没有对涉案人采取留置措施的情况下，仅用了40多天就查清案情。“这是一次有益的尝试，纪委监委的同志通过这次练兵强化了法治意识，提高了办案能力。”李曾贵告诉记者。

　　监察体制改革使得山西实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖，实现了由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变。目前，该省各级纪委监委监督监察对象共计297.52万人，比以往增长18.74%，其中非党员对象占18%。盂县国土资源局下辖地产中心会计高某，既不是党员也不是公务员，但在填写行使公权力人员摸底调查表的过程中，明白了自己也是监察对象，主动向组织交代了挪用公款的问题。

　　2017年11月30日，山西省委召开了省市县乡党委书记、纪委书记和省市县政法委书记、检察长等参加的全省进一步深化监察体制改革试点工作电视电话会议，就深化改革试点工作作出全面部署。“我们要按照习总书记的教导，敬终如始地做好改革工作，持之以恒，善作善成，继续走在全国前列。”骆惠宁在会上强调指出。