江山市关于男女平等基本国策在村规民约中的落实情况

在男权主义历史传统浓厚的农村地区，农村妇女仍处于弱势地位，妇女权利是否得到保障关系新农村建设是否稳定推进，关系社会全面协调能否可持续发展。《妇女权益保障法》第2条规定：“实行男女平等是国家的基本国策。国家采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视”。村规民约是村民自治的核心内容，是农村基层民主制度的重要载体，理应成为男女平等基本国策、保护妇女权益、促进妇女发展的重要制度规范。借民主法治村创建契机，市司法局成立调研小组，采取走访、座谈、收集研究“村规民约”等形式，对全市十个代表性行政村（碗窑乡凤凰村、碗窑村；长台镇长安村；双塔街道缸甫底村、杨墩村等）贯彻落实男女平等基本情况进行了调研。现将调研情况汇报如下：

一、基本情况

近年来，我市各村村规民约中逐渐体现男女平等基本国策，农村妇女在社会和家庭建设中发挥越来越重要的作用，主要体现在：

（一）村规民约基本包含男女平等的内容

      从收集到的“村规民约”中可以看到，各村普遍把处理婚姻家庭关系写入村规民约并在本章节内提及男女平等内容。这些条款表明男女平等意识在农村正在唤醒，并不断加强，规范了农村妇女在家庭财产、夫妻地位、家务劳动等方面享有与男子同等的权利和义务，对侵害妇女和女孩的行为予以制止，有效维护了农村妇女婚姻家庭权益。

            （二）农村妇女参政议政人数比例逐步提高

经调研发现，各村两委成员中，妇女同志的人数比例均占三分之一及以上，都符合村民委员会组织法的要求。比如碗窑乡凤凰村村两委共8人，其中女同志3人，超过三分之一；碗窑村村两委6人，女同志3人，比例高达50%。

            （三）农村妇女家庭地位逐步提升

随着社会不断发展，男女平等的观念越来越深入人心，广大农村妇女已经有能力决定自己的命运，她们在家庭生活中对婚姻、生育、家庭事务决策上所占的主动权以及对自身的认知水平都大大提高了。特别是新时代农村妇女有想法、有主见，在很多家庭事务中扮演第一位的角色。

    （四）农村尊老意识不断提高

      由于生理原因，在各村老人中，女性的比例要高于男性。据调研，缸甫底村的老人中，女性大概占了五分之三。近年来，随着生活水平的提高，农村尊老的意识不断增强。调研中发现，十个行政村中仅有一例赡养老人问题，村里也按照村规民约的规定（每年最少负担600斤谷，1200元生活费）处理此事，并得到赡养人的同意和履行。

二、存在问题

虽然从村规民约文字部分可查男女平等基本国策在村规民约中有所体现，妇女家庭地位有所提升，但在实际执行过程中发现妇女权利保障还存在不尽人意的地方。

（一）利益分配依然不能做到男女同等对待

      随着新型城镇化建设不断发展，各种经济建设项目被引进，农民土地被征用，从而带来征地补偿费分配等一系列新问题，比如涉及流动妇女（出嫁女儿、娶进媳妇）的权利保护等问题。村规民约中保护妇女权利仅在婚姻家庭领域体现便尤显单薄，虽有涉及妇女婚假落户、宅基地分配、土地承包、拆迁补偿、继承等内容，但是在利益分配上依然不能做到男女同等对待，而这些方面恰恰是农村妇女权益最容易受到侵害的部分。如凤凰村对于本村村民女儿出嫁后，对方村不予落户的情况，在对象守法的基础上可以考虑迁回户口，但不享受村里的福利；碗窑村的集体经济较为薄弱，仅有一个生产队存在一些利益分配问题，在分配利益时必须由生产队提出并通过分配方案，目前生产队中涉及离婚、婚嫁情况的，若女方户口还在村里，初步按照分配利益的50%处理；长台镇长安村对于离婚后户口还在村里的女方，依然享有村的福利，但对于村民女儿嫁出后离婚要求户口迁回的，仅允许其挂靠，不再享有村里的福利；缸甫底村规定双女儿户家庭只限一女招婿，仅可以照顾一女在本村落户并享有福利分配；存在离婚情况的，不强迫女方迁出本村，但若要再娶，则前妻不迁出，现妻不予落户；杨墩村在本次调研的村中集体经济发展较好，涉及利益分配较多，在户口管理方面分家庭管理和集体管理两种，家庭管理享有本村的利益分配，集体管理仅享有政治待遇，不享有利益分配（审批建房除外），若村中有二女的，仅可允许一女按照家庭管理，若本村女子婚嫁后，户口不迁出本村的纳入集体管理，若离婚后前妻未迁出本村的，现妻可以落户，但仅纳入集体管理。在本次调研中，我们发现在户口管理和利益分配等方面，依然很难做到男女平等对待，特别是集体经济较好的行政村，男女的区别更加明显，有关妇女落户和利益分配等要求更加严格。

（二）在发展党员上妇女机会甚微

      在调研的十个行政村中，党员的数量从41人到86人不等，其中女党员的比例较低，最多的比例也没有超过三分之一。近一年来及今后，中央对党员发展加以了控制，每年分配到村里的党员名额很少。村里又多考虑发展对村有贡献的村民，诸如灭火等危险事件中有贡献的村民，而这类贡献对于妇女本身存在的生理弱势特性而言无疑是一面隐形的屏障。这将会大大打击妇女参与农村事业发展积极性，而当下妇女已成为新农村建设、社会主义和谐社会发展事业的一支强有力的主力军，如果妇女权利得不到充分保护，妇女能力得不到有力发挥，将阻碍农村经济发展。

（三）涉及妇女权益的某些条款缺乏法律依据，对侵权条款缺少救济途径

      村两委在制定村规民约的过程中，基本上是依照习惯法来制定条款，往往是“合理”大于“合法”，这样就引发某些条款缺乏法律依据的情况，从而损害利益相关方的合法权益。《村民委员会组织法》中有规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”我们在调研中重点对涉及妇女权益的条款进行考查，发现在经济条件较好的行政村中，有很多矛盾纠纷和利益分配有关，其中很多重要利益分配在村规民约上表现为男女差别对待（如上分析），然而更严重的问题是缺乏法律依据，此种情况极易成为引发矛盾的导火索。如前段时间，清湖镇出现三名村妇上访事件，原因就是村规民约中有规定：离婚或者婚假后的妇女保留户口不能享受村里利益分配，当自身权益受到侵害，对于具备一定法律意识和维权意识的农村妇女，就会积极寻求途径进行维权，从而产生上访事件，影响社会稳定。此次上访事件并未显成效，法院也表示村规民约是村民自治的载体，是通过村民代表大会表决通过的，此类情况是不予受理的。如此看来，对于村规民约的损害妇女权益的状况，受害妇女缺乏有效的救济途径，很可能会进一步激化矛盾。

三、原因分析

（一）男尊女卑封建传统思想根深蒂固

不可否认，传统中国妇女具有勤劳贤惠的美好品德，但是封建传统观念上对妇女存在种种性别的负面看法，并且这些看法一直存在，持续影响着当今妇女在社会中的地位。中国封建传统思想认为女性是男性的附庸，女性的自由意志和自主权利被抹杀，传统思想对女性地位的描述，莫过于“未嫁从父、既嫁从夫、夫死从子”，女性在经济上完全没有独立的地位，女子的价值只能通过男子而得以彰显。在当今社会，这种看重夫权而轻视妇权的现象仍十分普遍。据调研发现，男女完全平等对待的思想在村领导干部中非常少见，在村规民约制定过程中，村干部通常按照以前男婚女嫁的传统思维来制定利益分配的方案，加上很多村民考虑个人利益的保全（多分别人一份，自己就少一份），这样的方案极易在村民代表大会中通过，从而使“婚嫁女”在村集体经济利益分配中处于弱势地位，其权益很难获得保障。

（二）基层党组织对发展妇女党员不重视，妇女入党缺乏保障。

一方面在村级党支部领导中普遍存在一些错误的思想：有的支部领导顾虑重重，怕流言蜚语，避嫌不发展女党员；有的大局意识不强，认为女青年要结婚嫁人，培养她们入党是为他人做嫁衣；有的认为妇女能力弱，只适合后勤服务，计划生育、妇女等工作，只要配足这几个岗位的女干部就够了，是否党员不重要。不少农村党支部书记处于保位置考虑，长期不发展党员，或者发展一些自己人、老实人、听话人、男性村民，派系化、家庭化、性别歧视问题突出，未能把先进妇女分子及时吸收到党组织当中。另一方面虽然妇女对家庭的幸福、村庄的和谐、社会的稳定贡献了巨大的力量，但相关考核评价机制的不健全，妇女的贡献得不到广泛的认可，并且各级党委对妇女入党工作，没有出台硬性政策，尚未形成长效稳定的工作机制，很难对农村妇女入党提供有力的保障。

（三）农村基层干部综合素质不高

农村基层干部是建设社会主义新农村的骨干力量，担负着直接联系群众、团结群众、组织群众，把党的各项方针政策落实到基层的重要责任。农村基层干部素质如何，直接影响着农村的经济发展和社会进步。然而现在的农村基层干部存在着几个明显的问题：一是法律知识缺乏、法律意识不够。农村基层干部深扎农村，处理农村事务有靠经验独有的一套方式，但存在的不足就是自身文化程度不高，法律知识不足，阻碍了农村建设科学发展。他们普遍不熟悉《妇女权益保护法》和其他相关法律、法规，农村工作往往用传统习惯的方法来执行，这样就很容易造成村规民约的内容与相关法律条款相违背。二是对村规民约重视度不足。从收集到的村规民约上看，发现有的村规民约的内容章节编排序号明显错乱，有直接从网上删减粘贴的可能性，还有相邻村村规民约内容很大比例上相同，脱离了本村的实际，缺乏针对性和可操作性，未能根据农村建设发展引发的新需求来完善村规民约内容。大部分村委会和村民由于缺乏足够的重视和经验，在上级要求下，可能草草照搬了事，光应付考核的需要。有村书记表示有时候有村民拿村规民约跟自己说事，自己都不知所以。

（四）涉及村规民约妇女维权纠纷案件法院受理机制还未完善。

当面对农村妇女因利益遭到损害产生纠纷而进行维权时，有关部门对纠纷性质的认识不一致，到底应由政府还是由法院主管还未明确。2001年7月，最高人民法院在法研[2001]51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》中认为，“农村集体经济组织收益分配纠纷是平等主体之间的纠纷，属民事争议，人民法院应当受理”。但是2003年2月召开的全国法院立案工作会议上，最高人民法院立案庭认为，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织，因征地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，人民法院不予受理，应由行政部门协调解决”。受理机制的不完善导致相关部门之间相互推诿，加上基层现实矛盾比较复杂，法院往往不愿受理，使涉及纠纷的妇女权益难以得到维护。

四、加强维护农村妇女权益的措施建议

      为进一步维护农村妇女权益，现就更好地利用村规民约，加强妇女权益保护提出以下建议：

（一）加大宣传力度，增强男女平等意识

      加强对基层干部的培训，特别是男女平等基本国策和有关法律法规知识，使他们知法、懂法、带头用法，自觉加强维护妇女的合法权益。加大《村民委员会组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》、《村规民约》和其他与妇女权益密切相关的相关法律法规的宣传力度。逐渐改变“重男轻女”“男尊女卑”的传统封建观念，形成保障妇女权益的良好氛围。推动村规民约与普法宣传相结合，大力加强村规民约宣传，提高群众对村规民约的认知度、重视度。增强村规民约的权威性和约束力，促使群众信村规民约、守村规民约、靠村规民约，推动村民自治水平更上一个台阶。

（二）加强监督指导，完善村规民约的修订

      村规民约的修订完善是一项复杂而系统的工作，涉及方方面面利益调整和制度修订，确保程序上要民主规范，内容上不与国家的法律、法规、政策相抵触，充分发挥群众自主性，广泛征求群众建议后，提交村民会议讨论通过。结合男女平等法制宣传活动，增加完善村规民约中落实男女平等基本国策的内容，要求便于理解、便于执行，切实加强村规民约的针对性和操作性，避免内容空泛流于形式。加大妇女参政议政积极性，促使农村妇女维权呼声喊得出、叫得响。抓住村两委换届契机，对村规民约进行认真严格的审查，男女平等基本国策在村规民约中落实到位，村民在村规民约面前人人平等，切实维护妇女合法权益。

（三）各级党委加强重视，提高基层党组织妇女比例。

建议各级党委制订一些平衡男女入党比例的硬性规定，加强基层干部对发展女党员的重视度和执行力。比如在党员审批中，明确规定男女要有一定比例；在党建考核时，把女党员发展情况作为内容之一；在支部评先时把发展女党员作为条件之一。基层党支部应多挖掘苗子，实行定向培养的方法，把妇女要求入党与党组织培养入党有机地结合起来，特别对优秀妇女要注重考察、引导，尽早地把她们吸收到党内来。充分激发妇女这只潜在的新农村建设主力军，为建设成为“富裕、满意、文明、美丽、和谐”的幸福乡村齐力作贡献。

（四）建议开启民事诉讼之门，维护农村妇女合法权益。

虽然有观点认为农村集体收益分配必须通过村民会议讨论决定，属村民自治事项，通过民事诉讼途径审理农村集体收益分配纠纷系司法介入村民自治。但笔者认为，村民的自治不是完全的自治，应是在宪法和法律框架内的自治，任何组织和个人都不能打着自治的旗号而侵犯其他公民的人身权利、民主权利和财产权利。因此民事诉讼与村民自治并不矛盾。而且，享受集体收益分配是每一位村民的一项法定权利，应是属于私权范畴，不能通过表决、投票等方式来决定，也就是说村民会议只能就收益分配的具体数额等进行自治，而谁有分配资格只能由司法机关根据《民法通则》等法律进行认定。这就是民事诉讼介入农村集体收益分配纠纷的法理依据和必要性。为此要想从根本上解决农村妇女集体收益分配纠纷，洞开民事诉讼之门已势在必行。

（五）积极探索方法，增强村规民约的约束性

      在增加完善村规民约中男女平等基本国策内容的基础上，加强村规民约的约束性，将村规民约中关于男女平等的条款落到实处尤为重要。在调研中发现，村规民约的制定对解决矛盾纠纷以及处理村里的事务提供了很大的帮助，但是由于村规民约中不能涉及罚款内容（违反法律规定），使其约束性较为欠缺。比如在赡养老人方面，除了按照村规民约中最低保障处理外，很难对这种不良行为产生约束。今后，在不违反法律法规的基础上，要进一步探索可行的处罚措施，加入到村规民约中，进一步加强村规民约的约束性。如此村规民约中的条款（包括体现男女平等内容的条款）才能得到真正落实。

江山市司法局妇委会

作者：姜湘淑  唐萌霞  毛黎勇  蓝琦

‍‍栏目：经验思考  编辑：王  露