活用腾挪之手，巧解用地之困——《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》解读之三
《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》明确提出，实施土地内涵挖潜和整治再开发战略，“十二五”和“十三五”期间，累计完成城镇低效用地再开发750万亩、农村建设用地整治900万亩、历史遗留工矿废弃地复垦利用300万亩。
这是建设用地供给思路的重要转变，旨在引导城乡建设用地从立足增量扩张转向存量挖潜，通过推动建设用地在城镇和农村内部、城乡之间合理流动，实现存量建设用地的布局优化，从而保障经济社会发展的合理用地需求。
我国存量建设用地数量巨大、利用粗放，加强内涵挖潜势在必行
改革开放以来，随着各项建设活动全面开展，特别是工业化、城镇化相继步入快速发展阶段后，我国建设用地规模迅速增加。以外延扩张为主要特点的建设活动带来了不容忽视的土地利用浪费和用地格局失序问题。一方面，用地粗放现象比较严重。2000—2010年间，人均城镇工矿用地面积从130平方米上升到142平方米，新城、新区建设的低密度、分散化态势明显；农村人均建设用地面积居高不下，一些地方的空心村、村内空闲用地比重达10%－15%；工业用地产出率明显低于发达国家同期水平，以产出率较高的上海为例，2010年产出为13.4亿元/平方公里，仅为上世纪80年代纽约和东京的1/3和1/7。另一方面，土地利用格局不合理。城乡建设用地结构调整进展较慢，2001～2010年，大规模农村人口转移进城，农村建设用地不但没有减少，反而增加了3000万亩。城市内部用地结构不尽合理，城镇工业用地比例偏高，2010年全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，珠三角、长三角等一些制造业发达地区工业用地比例超过40%，个别地区甚至超过50%。
面对保障粮食安全和建设生态文明的硬约束，以及建设用地总量已经相当庞大的现状，我国的工业化城镇化发展，外延扩张的习惯模式难以为继。出路何在？换个角度看，存量建设用地本身也是可以再度开发利用的资源。特别是，巨量存量建设用地的粗放利用和格局失序给加强节地挖潜提供了巨大空间。这就要求我们，把保障科学发展的着力点从占用土地为主转到优化土地利用格局、提高土地利用效率上来，特别是要通过科学的空间腾挪来释放存量建设用地潜力。
三项试点工作相继开展、成效明显，流量的盘活促进了存量的挖潜
从2005年开始，国土资源部相继组织部分省市开展了城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦利用三项试点工作，旨在通过设置新增建设用地与调减存量用地相挂钩的流量指标、建立低效用地盘活利用激励机制，以土地整治为平台和抓手，大力推进存量建设用地内涵挖潜，以土地管理制度改革创新和制度供给，破解保障发展和保护资源“两难”。
为了规范有序推进三项试点工作，国土资源部在相关方面做出了严格要求。在试点范围选择上，三项试点都要经过国土资源部批准，并在批复确定的市、县范围内进行，任何地方未经批准不得开展试点或擅自扩大试点范围。在试点规模控制上，增减挂钩要严格依据国家下达的周转指标组织开展试点工作，防止突破试点规模；工矿废弃地复垦利用试点要按照国家下达的年度控制规模实施，完成复垦并经验收合格需要建新的按程序申请挂钩指标；城镇低效用地再开发试点要根据专项规划和地方实际，合理制订年度实施方案，明确改造开发的规模、强度和方向。在试点项目设置上，增减挂钩与工矿废弃地复垦利用试点项目区要符合土地利用总体规划、土地整治规划和相关专项规划，项目区实行整体审批；城镇低效用地试点项目要经省级国土资源部门批准，并要做好与控制线详细规划等协调衔接。在试点监管上，要按照全程动态监管要求，结合国土资源综合监管平台建设，加强三项试点管理信息化建设，建立相关数据库，及时将现状调查评价、专项规划、项目区审批、指标使用、拆旧复垦、竣工验收等情况上图入库和在线备案，实施实时、动态、全程监管。在试点风险防范上，要开展试点政策风险评估工作，提出防范措施，确保试点规范开展。除了前述总体要求，各项试点还要符合针对各自特点的政策要求。
各地严格按照国土资源部有关要求，在加强组织领导和部门协调的前提下，规范有序推进相关试点工作，取得了积极成效。一是促进了耕地资源保护。在拓展建设用地空间的同时，并没有导致耕地尤其是优质良田的减少，还促进了耕地保护和农业现代化发展。二是促进了节约集约用地。通过调整优化建设用地布局、促进建设用地高效配置，提高了土地利用效率和效益。三是推动了生态文明建设。三项试点工作不仅降低了地耗，还直接改善了农村和城镇人居环境，推动了矿山环境治理恢复，促进了资源节约型、环境友好型社会建设。
部署开展三大行动，保障合理用地需求、促进发展方式转变
《指导意见》提出，在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供给。下一步，要着力发挥政策整合效应，推动各地将三项试点转为大力推进节约集约用地的三大行动。
因地制宜盘活农村建设用地，围绕新农村建设和农业现代化发展，坚持政府统一组织和农民主体地位，以农村土地确权登记为前提，科学编制乡镇土地利用总体规划、村镇建设规划和土地整治规划，统筹运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩、集体土地股份制改革等政策手段，整合涉地资金和项目，推进田、水、路、林、村综合整治，促进农村低效和空闲土地盘活利用，改善农村生产生活条件和农村人居环境。要合理确定项目区内城乡建新用地比例，优先安排被搬迁农民安置、农村公共设施和非农产业发展等建设用地，支持农村地区发展和农民就近转移就业；要以切实维护农民权益为出发点和落脚点，尊重农民意愿，按照因地制宜、分类指导、规划先行、循序渐进的要求积极稳妥推进，保持乡村特色，防止大拆大建；要合理分配增减挂钩增值收益，明确收益主体，规范收益用途，及时将增减挂钩所获增值收益返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件。下一步，可考虑适当调整增减挂钩范围，对于扶贫开发、生态移民等，探索在省域内开展，增加挂钩收益。待条件成熟还将推动增减挂钩由试点转为常规工作，稳定政策预期，发挥地方能动性。
积极推进工矿区土地复垦利用，要按照生态文明建设和工矿区可持续发展的要求，坚持强化主体责任与完善激励机制相结合，选择工矿区面积比较集中、具备较大复垦潜力的地区，整合工矿废弃地复垦利用、绿色矿业发展示范区和矿山环境恢复治理等政策手段，全面推进新建在建矿山地质环境治理恢复和历史遗留工矿废弃地复垦，改善矿区生态环境，提高矿区土地节约集约利用水平。今后，工矿废弃地复垦利用试点将按照纳入计划统筹、常态化管理方式规范有序推进，确保建设用地规模不增加、耕地综合生产能力有提高、生态环境有改善，工矿废弃地得到盘活利用。
大力推进城镇低效用地再开发，要以服务新型城镇化、促进产业结构调整和转型升级为着力点，创新存量建设用地利用和管理制度，坚持规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享、严格监管的原则，积极稳妥推进旧城镇、旧工厂和“城中村”改造，提升城镇用地人口、产业承载能力。要统筹考虑产业结构调整、城市功能提升、人居环境改善、历史人文传承等因素，合理确定再开发范围，优先安排一定比例用地用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，促进历史文化遗产和历史文化建筑保护，统筹安排产业用地；要结合城市棚户区改造，建立合理利益分配机制，引导和规范社会资本参与，采取协商收回、收购储备等方式，推进“旧城镇”改造；原依法取得的工业用地改造后提高容积率但不改变用途的，不再追缴土地价款，鼓励“旧工厂”改造和产业升级；充分尊重权利人的意愿，鼓励采取自主开发、联合开发、收购开发等模式，分类推动“城中村”改造。国土资源部每年提出城镇低效用地再开发总量，纳入国家计划后分解下达，作为指导性计划，由有关省（区、市）统筹安排，市县据此组织编制再开发项目方案。（国土资源部土地整治中心供稿。执笔人：刘新卫 杨磊）