资源环境生态红线如何优化城市发展？ 关于宜昌市环境总体规划制定实施的调研报告

　　中国环境报记者刘蔚 李莹

　　通过手机APP或电脑输入经纬度，就能够查出某一地理位置处于哪个生态功能区、是否有环境容量、能否新上建设项目。这听起来有些不可思议，但在湖北省宜昌市，却是现实。

　　“我们所处位置属于生态功能红线区、水环境质量红线区和大气环境质量黄线区。因为属于红线区，所以此地不可以新上项目。”在宜昌市巩河水库岸边，宜昌市环保局副局长杨晓东肯定地告诉记者。在他的手机屏幕上，清晰地显示着宜昌市环境总体规划图。

　　2015年1月开始正式实施的宜昌市环境总体规划（以下简称环境总规），通过划定生态功能红线、环境质量红线和资源开发红线，对城市环境保护、资源开发、设施建设实行强制管理，对宜昌市未来产业布局、城市建设作出顶层设计。

　　当前，宜昌市正依托环境总规，全面优化城市发展格局，合理利用环境资源，不断改善环境质量，完善环境公共服务体系，切实维护好三峡水库和长江中上游节点地区的环境安全与生态平衡。

　　资源环境生态红线如何划定？

　　“宜昌冬季刮东北风、夏季刮东南风。而‘十一五’以来，高耗能、重化工产业逐步向宜昌东部转移和集聚，产生的大气污染物向市区迁移扩散，造成城市雾霾频发，治理压力增大。”宜昌市环境保护研究所所长陈安说：“而这种产业布局引发的城市环境问题将通过环境总规的实施得以化解。”

　　根据环境总规，宜昌东部工业集聚区要合理利用区域环境容量，以资源环境承载力为约束条件，优化工业园区产业布局，调控园区工业产业类型与规模，特别要限制火电、冶炼等废气排放量大的行业和企业。

　　宜昌地处长江三峡西陵峡口，位于长江中上游交界处。近年来，长江下游地区产业转型、创新步伐加快，长江上游地区生态环境保护制度措施趋紧，长江中游地区正成为装备制造、石化化工、钢铁冶金等产业转移、集聚发展的重要承接区。作为资源型城市，宜昌经济发展依托化工、电力、食品医药等支柱产业的情况短期内难以扭转，以重工业为主导的产业结构对资源、能源需求量大，污染物排放压力依然较大。同时，用地需求与供给矛盾日趋尖锐，城市周边的自然保护区、生态公益林、水源涵养区、城市绿地及山体、水体等生态环境敏感区、脆弱区等面临被侵占的风险日益增大。

　　为保障城市环境安全、维护生态系统健康、促进人与自然和谐发展，宜昌市政府决定编制实施宜昌市环境总体规划。规划编制工作于2013年1月启动，2015年1月，宜昌市第五届人民代表大会常务委员会第23次会议审议通过《宜昌市环境总体规划（2013~2030年）》议案。

　　环境总规遵循环境优先、科学发展的基本原则，从当地自然资源和生态环境实际出发，以保障辖区环境安全、维护生态系统健康为根本，实施生态功能红线、环境质量红线和资源开发红线的“三线管控”战略：生态功能红线对重要的生态功能区实行严格保护，禁止大规模工业和城镇开发活动，以保障全市生态服务功能，维护全域生态安全格局；环境质量红线实施水和大气的分要素管理，对不同区域水污染物排放和大气污染物排放实行分级管控，禁止破坏水环境、大气环境功能的行为，以维护全市水环境、大气环境质量安全；资源利用红线测算了全市水资源及土地资源承载力上线，分析了水环境及大气环境承载力上线，并提出了相应调控措施。

　　而对于生态功能红线，以及水环境质量红线、大气环境质量红线，在国土总面积2.1万平方公里的宜昌市，又分别划定了红线区、黄线区和绿线区3个管控级别。红线区对产业布局、城镇建设、资源开发、项目建设和环境保护实行强制性管控要求；黄线区对产业布局、城市建设、资源开发、项目建设和环境保护实行限制性要求；绿线区根据相关法律法规实施引导开发。

　　据介绍，为了保证规划科学性，宜昌市环境总规与国家及湖北省主体功能区规划、国家及省级生态功能区划、宜昌市土地利用总体规划、城市总体规划、社会经济发展规划、能源发展规划、林业发展规划、水利发展规划等多项规划进行了充分对接，全面征求了发改、经信、国土、规划、住建、城管、林业、农业等市直部门意见。同时，结合卫星遥感等技术，对宜昌市的地形地貌、水系分布、河流流域、工业园区分布、集中式饮用水水源地、生态环境敏感区域等受保护地块、环境监测点位分布等进行了详细分析，对生物多样性重要性、水源涵养重要性、水体功能及水质现状、土壤侵蚀敏感性、环境空气空间敏感性等进行了评估。

　　宜昌市环境总规编制组负责人、环境保护部环境规划院研究员、宜昌市环保局顾问余向勇说：“每项指标的分析都力求精准。以大气环境质量红线的划定为例，红线划定要考虑大气污染源头敏感性、大气污染聚集脆弱性、受体重要性等要素。比如，针对大气污染聚集脆弱性，我们做了大量的运算与实地验证。首先采用模型解析了宜昌市全年三维气象场，对全年及典型月风场、风速的空间分布进行了模拟；然后按3×3平方千米为单位将宜昌市划分成2362个网格单元，按照月份对各网格的污染扩散情况进行实验分析和统计，逐一识别了各网格单元的污染物聚集脆弱性。对于水环境质量分级管控，我们遵循高功能高标准保护、一般功能一般保护的原则，将全境2.1万平方公里依数字高程划分成近3000个集水区，逐单元研究水质目标、测算水环境容量和承载水平，以水定陆确定环境管控要求。”

　　如何确保红线得以有效实施？

　　5月30日，一次特殊的投票在宜昌市人大常委会举行。

　　宜昌市五峰土家族自治县拟建设投资额为9亿元的风电项目，但由于50台风电机组中的17台处于生态功能红线区，这一项目在2015年被搁置。鉴于风电属于清洁能源，且按照规定，项目所处生态公益林区可在保证面积不变的基础上适当调整区域位置，五峰土家族自治县政府希望宜昌市人大常委会能够通过生态功能红线区的调整，同意风电项目上马。

　　40位宜昌市人大常委会委员，缺席7人。33位现场郑重地按下了计票器。投票结果出来了，31人同意，两人弃权。这意味着，这一风电项目经调整生态公益林区域后可以建设。

　　这次投票彰显了宜昌环境总规的法律地位。2015年1月9日，宜昌市第五届人民代表大会常务委员会第23次会议通过《宜昌市环境总体规划（2013~2030年）》，并强调：“要切实维护环境总规的权威性和严肃性。环境总规依法批准后，市人民政府应当及时予以公布，接受社会公众和新闻媒体监督，并适时向市人大常委会报告规划的实施情况。任何单位或者个人无权随意改变环境总规，执行中确需局部调整时，应当严格按照法定程序履行报批和备案手续。”

　　实际上，这次投票也同时表明，宜昌环境总规坚持了科学论证、合理开发、绿色发展的原则和精神。而这些，也正是宜昌环境总规得以切实落地的重要保障。

　　“环境总规是一种前置规划，不能局限于环保部门的了解和应用。只有其他部门认可并利用，才能确保其在产业布局、城镇发展、项目建设、生态保护等方面发挥约束和优化作用。”宜昌市环保局局长王仁俊说。

　　在陈安的电脑里，有一个名为“现场征求意见会议照片”的文件夹，里面是编制组与13个县（市）区及高新区座谈和征求意见的现场照片。早在规划编制时，为了确保规划成果切实可行、全面落地，编制组做了大量细致的工作。他们先后3次深入基层做实地专题调研，全面征求13个县市区人民政府、高新区管委会以及21家市直部门意见3次，累计召开座谈会40余次，技术研讨会十余次，征集修改意见291条，并对修改意见逐条分析研究。书面回复了采用与否及理由，最终采纳了214条修改意见，部分采纳45条意见，32条意见未被采纳。

　　环境总规特别是红线区、黄线区和绿线区3个管控级别的划定，对区域的发展有着重大影响。因此，在制订和征求意见时，必然引发各方博弈。有的地区要求放宽红线区，因为地下有尚未开发的矿产资源；也有的地区要求增加红线区域，希望有红线划定这一硬框框为生态产业发展保驾护航。

　　杨晓东说：“凝聚各方智慧的环境总规，充分考虑到了地方经济发展的实际，尊重了县市区政府和各部门的意见。同时，调研和座谈的过程也是对环境总规的宣传过程。”

　　余向勇对此深有感触：“编制组整整花了1年的时间才协调好各方诉求。征求意见的过程比规划编制更为复杂和艰难，但这一过程必不可少。只有充分协调好发展部门和保护部门之间的利益关系，才能保障规划的真正实施。此外，人大立法也非常关键。一些地方因为没有立法保障，城市环境总体规划做出来了却很难推进。”

　　红线划好了怎么用？

　　宜昌环境总规主要内容为“一图”“一表”“一政策”。即通过“图”反映环境功能区划和生态红线的划定；通过“表”反映可持续发展目标指标、资源环境承载水平和发展底线；通过研究制定相应的“政策”，实现城市环境基本公共服务均等化。而“一图”目前在宜昌市已经开始得到广泛应用。

　　走进枝江市环保局环评审批部门办公室，墙上贴着3张图，分别为宜昌市生态功能红线图、水环境质量红线图、大气环境质量红线图。

　　如今，枝江市环保局已经将环境总规全面应用到项目环评中。从2015年1月起，建设项目环评技术报告中需要设置专门一章“项目与环境总规的相符性分析”。在环境总规信息管理与应用系统中，输入建设项目用地范围拐点经纬度坐标，就能够核实项目选址是否位于红线区。如果位于红线区，则按照红线区类型及管控要求对项目建设的可行性进行深入论证，许多项目因不符合红线区准入要求而被否决。

　　枝江市环保局总工程师方孝忠告诉记者：“环评审批权力下放后，基层环保部门压力陡增。环境总规出台并通过人大审议后，环评工作的压力减轻不少。红线是一条硬杠杠，否决项目也就有了依据。”

　　宜昌市环保局审批科副科长饶波琼说，越来越多的企业在选址前到环保局查看环境总体规划定的红线范围。目前，已有100多个项目与环境总规做了相符性分析。

　　为了使环境总规的“一图”内容更加细化，使红线查询应用更加便利、快捷。现在，“一图”已经从墙上走向了电脑乃至手机。

　　6月2日下午，宜昌市发改、国土、规划、水利、林业、农业等18个市直部门和各县（市）区环保局的工作人员参加了“宜昌环境总体规划信息管理与应用系统培训”。

　　杨晓东说：“几天前，宜昌市环保局还收到一件来自宜昌市国土资源局的函，要求排查两处露天采矿建设范围是否处于红线区。通过培训，各相关部门将掌握环境总规信息管理系统的使用，环境总规将有更多的行政管理部门来贯彻执行，从而发挥出更大的作用。”

　　在培训课上，技术人员输入网址后，就直接进入到“宜昌环境总规（2013~2030年）”页面。在功能菜单栏下，包括：区位图数据、五大环境功能、战略分区、生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线、环境风险防范、环境公共服务、环境总规相关依据等栏目。点击项目分析，输入建设项目经纬度坐标及相关信息，就可以显示这一地点所在位置处于生态功能、水环境质量及大气环境质量的红线区、黄线区，还是绿线区。

　　而手机APP查询更加便利。打开“宜昌市环境总规”APP后，只要经过定位，就能够出现一张所在地点周边的生态功能图、水环境质量图和大气环境质量图，地点所处红、黄、绿区域清晰可见。此APP将于今年下半年向公众开放。

　　下一步如何让环境总规更好地发挥作用？目前，宜昌市政府已明确要求，各有关县市等重点生态功能区要编制“环境控制性详细规划”，以资源环境生态红线为核心，进一步细化县（市）区生态保护红线空间范围、管控地块清单及配套政策。

　　当阳市副市长郑以宏表示，宜昌市环境总规明确了各区县生态功能红线、环境质量基线、资源承载上线、环境风险防线等内容，将当阳35.2%的区域划为生态功能红线区，16.49%的区域划为水环境质量红线区，4.8%的区域划为大气环境质量红线区。下一步，当阳市要继续坚持生态立市战略，将生态环境保护作为强化“五个当阳”的重要支撑。落实国家、湖北省、宜昌市资源环境生态红线战略，编制好《宜昌市环境总体规划当阳市控制性详细规划》，实现当阳生态战略目标。

　　余向勇说：“宜昌兼具山水林田湖库，三峡大坝也在其中。山区贫困、平原发达、发展不均衡，在资源过度消耗、环境污染、生态破坏已制约经济腾飞之际，制定实施城市环境总体规划与区县控制性详细规划，开启了环境优先、空间精细化控制的绿色发展之门。科学规划、人大批复、‘互联网+’环境总规应用，宜昌经验值得借鉴。”