特色小镇如何用好土地高质量发展？

  基金小镇、体育小镇、智慧小镇、硅谷小镇、养生小镇……时下，特色小镇很热。

  提起特色小镇，在很多人心目中，有美丽的田园风光，有厚重的历史积淀，有魂牵梦萦的乡愁，有新兴的产业支撑，地方虽小，但宜居宜业。经济新常态下，产城融合的特色小镇是新型城镇化与乡村振兴的结合点，也是促进经济高质量发展的重要平台和有效载体。

  目前，全国首批特色小镇刚满两周岁，特色小镇建设经历了从热潮、规范到产业落地可持续发展阶段，但在一些地方也存在盲目跟风扩张现象。国家发展改革委近日印发《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，要求各地以引导特色产业发展为核心，以严格遵循发展规律、严控房地产化倾向、严防政府债务风险为底线，以建立规范纠偏机制、典型引路机制、服务支撑机制为重点，坚决淘汰一批缺乏产业前景、变形走样异化的小镇和小城镇，加快建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制，释放城乡融合发展和内需增长新空间。

  特色小镇发展离不开土地，推进特色小镇高质量发展，最基础的是要管好用好土地资源。近期，通过对山东、河南两省国家级特色小镇用地情况专题督察调研，发现地方在特色小镇建设过程中，土地利用方面存在一定盲目性、随意性倾向，需要对用地加强支持、监管和引导。

土地作为主要载体，

为特色小镇发展提供重要支撑

  山东、河南两省共有37个国家级特色小镇，从督察调研情况看，特色小镇经济基础较好，蕴含较大发展潜力。土地作为主要承载和重要资源，在特色小镇发展过程中发挥了积极作用。

  目前，大部分地区通过单独下达新增用地指标、安排土地增减挂钩项目等方式，在建设空间和用地指标上给予特色小镇适度倾斜，对重大项目、重要基础设施、重点民生工程和符合小镇主导产业的项目，及时保障用地。据统计，2016年以来，37个特色小镇累计获得新增建设用地指标1.67万亩，有效保证了相关项目顺利落地。

  开源的同时，各地注重对闲置低效存量土地进行挖潜。2016年以来，37个特色小镇盘活利用存量建设用地7543亩，提高了土地利用效率，也为产业发展提供了基础空间。例如，河南省巩义市竹林镇打造民俗古镇，项目占地近百亩，全部因地制宜利用村集体空闲或废弃的集体建设用地及荒旧宅基地、老旧房屋，实现了闲置低效土地资源“再上岗”。

  各地结合特色小镇建设实际，不断丰富拓展土地利用形式，通过农村集体土地入股、流转、租赁等，充分挖掘土地资源价值，丰富特色小镇建设制度模式。例如，山东省蓬莱市刘家沟镇大力发展葡萄产业，采取“葡萄酒企业—合作社—种植户”的产销一体化营销模式，企业通过集体土地承包、转包和流转等形式获得集体用地使用权，就地带动7000户农民变产业工人，农户年均增收15%，惠农效果显著。

  特色小镇建设如火如荼，各地也在不断加强对特色小镇项目用地的监管。刘家沟镇所在的烟台市，全面实施建设用地动态巡查、项目开竣工预警提醒和申报制度，对每一宗地实施建设项目用地全程跟踪管理。山东省平度市南村镇将济南督察局下发的城镇空闲土地每季度通报税务部门，通过督促缴纳城镇土地使用税倒逼加快开发利用，促进项目履约。数据显示，山东、河南两省特色小镇2017年度违法用地面积较2016年度减少30.74%，2018年上半年新发生的违法用地较去年同期也大幅度减少。 

呈现过热化、房地产化倾向，

规划管控作用发挥不足

  近年来，不少地方都在纷纷上马特色小镇项目，但也先后出现一些问题，一些所谓的特色小镇外表光鲜靓丽，实际却缺乏特色产业，缺乏核心竞争力。济南督察局督察调研发现，特色小镇在发展建设中存在一些倾向性问题，应引起高度关注。

  房地产业过于集中。部分特色小镇正成为一些房地产企业新的“掘金点”，大搞房地产开发，甚至超越了特色产业。如37个特色小镇中，有4个2016年以来供应的建设用地全部为房地产用地，个别镇房地产用地供应面积逾千亩。

  规划的管控作用发挥不足。督察调研发现，特色小镇在申报时均形成了规划方案，但在实际执行中出现了较大偏差，方案未能有效落地实施。有的申报时的规划与土地利用总体规划冲突，有的实际建设与规划情况不一致，还有的随意扩大四至面积。山东、河南两省37个国家级特色小镇中，符合土地利用总体规划的仅占19.07%，有20个小镇四至面积超过5平方公里（国家规定为3平方公里左右），有的小镇甚至将面积扩大到整个行政区。

  与自然生态环境统筹不够。一些工业制造产业的特色小镇，规划区域位于人口密集区，环境污染相关防治措施及力度明显不足。例如，某以毛呢纺织为主业的特色小镇，其生产企业全部位于镇居民区内；一些自然风光旅游产业的特色小镇，地质灾害防治资金投入不足，存在裸露山体较多等问题。

  个别特色小镇名不副实，特色产业不突出或进展缓慢。从整体情况看，2016年以来，山东、河南两省37个国家级特色小镇中，11个特色小镇建设用地供应量为零，6个特色小镇存在2000余亩闲置土地，这些用地情况也间接反映了产业发展情况。例如，某特色小镇申报为新材料特色，在其申报四至范围内，却无此类产业项目。

认识偏差导致盲目发展、特色不足，

配套政策相对滞后

  特色小镇用地存在的诸多倾向性问题，济南督察局分析认为，主要原因是地方对“特色”认识不足，一哄而上，相关政策未能细化跟进，影响了特色小镇理性、健康发展。

  认识不到位。有的地方将城市建设思维强加到特色小镇上，盲目将产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体及行政建制镇戴上特色小镇的“帽子”，重“形”轻“魂”，特色不足。有的地方政府认为成为特色小镇可以获得上级投资补贴、奖励等，将特色小镇视为政策“洼地”，即使不具备产业基础也强行“跟风”，导致非理性建设、非产业化用地。

  部门协作不力。大部分特色小镇是住建、发改等部门主导，前期自然资源等其他部门参与程度不深，不仅造成与土地利用总体规划的冲突，也造成生产、生活、生态空间未能明确，农村一二三产业融合缺乏保障，农村建设用地中的经营性用地、公益性用地和农民宅基地没有得到统筹安排。

  政策支持针对性不强。国家政策对特色小镇建设发挥了积极作用，但也存在普适性较强而针对性不足的问题，地方推动政策落地的办法不多。特别是在产业发展的各个阶段，土地、财政、人才等方面有不同需求，各地对特色小镇的重视与可操作性政策还存在不小差距，导致申报热、建设慢，发展后劲不足。

坚持保护优先、节约优先方针，

强化节约集约用地管控

  特色小镇作为乡村振兴战略的“支点”，最大限度释放其发展活力与综合效益，推动高质量发展，需要对用地加强支持、监管和引导。

  增强特色小镇保护优先意识。加强关于自然资源“保护优先，节约优先，自然修复为主”方针的宣传，引导地方真正认识“绿水青山”和“金山银山”的关系，始终将生态环境保护放在优先位置，结合永久基本农田保护等工作，找准特色小镇发展定位，进一步升级产业模式，统筹保护和发展的各个方面。

  加强对特色小镇发展过程中节约集约用地的引导。特色小镇建设过程中更要坚持节约集约用地原则，加强产业与用地的空间协同，明确土地使用强度管制和相应的管制指标，避免功能分区机械化，实事求是，因地制宜。同时，通过节约集约用地管控，倒逼地方高效利用乡村资源要素发展特色产业，将先进的理念、管理、基础设施、服务体系等要素引入乡村，推动农业农村快速发展。

  完善特色小镇健康发展的政策保障。在国土空间规划编制中充分考虑特色小镇发展情况，推动地方编制特色小镇发展的专项规划，明确发展目标、任务和进度，充分发挥规划的引领作用。对特色小镇的开发建设进行严格管理，充分考虑资源禀赋、区位优势和资源环境承载能力，严格控制生产建设空间，并对照规划任务出台相应奖惩措施。此外，要加强用地、金融等方面的政策精准扶持，将用地管理等纳入对特色小镇的综合考核，进一步完善国家级特色小镇更新或退出机制。

来源:中国自然资源报