从率先尝试土地批租到转方式、调结构，上海浦东新区不断创新土地制度，在这片土地上创下奇迹—— 在开发开放中演绎用地故事

空中俯瞰陆家嘴。资料图片

1990年初春，邓小平以一个战略家的眼光，提出了开发浦东、打上海这张“王牌”的全局构想。1990年4月，中共中央、国务院作出了开发开放浦东新区的重大决策。28年弹指一瞬，昔日的桑田遍布、河汊纵横、低矮简屋已停留在泛黄的照片里，浦东这片1210平方公里的土地，如今万商云集、高楼林立、焕然一新。

　　一直以来，浦东以承载国家战略为己任，发挥改革“排头兵的排头兵”“先行者的先行者”的重要作用，成为了上海城市功能重塑和经济快速发展的强大引擎，是中国改革开放和制度创新的重要试验田。在浦东新区开发开放的28年里，土地管理制度创新发挥了不可磨灭的作用，可以说浦东新区的崛起与发展见证了中国土地制度的大革新。

　　 以开放促改革，率先尝试土地批租、滚动开发

　　事实上，浦东开发开放的第一步，其源动力就是土地制度创新。当时，开发开放浦东面临的第一个难题就是缺乏资金。缺钱，但是有土地，土地能不能生钱？1993年，浦东在全国率先尝试“土地批租、滚动开发”的创新开发模式，吸附并聚集了大量开发资金和长期投资项目，点石成金，攻克了资金短缺的难题，一举激活这片沉睡的土地。

　　这一创新土地开发模式实现了浦东新区以地集股、以地融资、以地招商、以地抵押、全方位土地批租，不仅完成了浦东形态开发和功能开发的任务、极大地提高了浦东土地的自身价值和开发效应，而且开辟了新区开发的新路径。浦东新区的崛起，成了中国城市化的一个新象征。

　　据统计，截至2001年，土地批租、滚动开发模式基本结束，浦东共计成片出让土地88.6平方公里，占同期土地出让总面积的80%左右。政府的资本投入达61亿元人民币，使开发公司吸纳200多亿元的土地合资开发资金、120多亿元的土地转让收入，吸引800多家中外资房地产公司和总量400多亿元的房地产开发资金，为整个浦东的开发建设创造了有利条件。

　　如今，浦东的陆家嘴金融贸易区、金桥开发片区、外高桥保税区和张江高科技园区四个功能片区成绩斐然。陆家嘴金融贸易区已成为上海国际金融中心的核心区域、中国的要素市场和人才聚集最密集的地区。区内集聚了3.63万家企业，汇集上海证券交易所、上海期货交易所等10余家国家级要素市场。落户挂牌类金融机构近800家，有总部功能的机构300多家，区域内从业人员约50万，其中金融从业人员20多万。凭借2.4亿元初始资金积极进行土地开发、招商引资，外高桥集团股份如今承担了保税区及周边区域10平方公里的综合开发，集团控股及参股企业约100家，总资产已经达300亿元。张江高科技园区构筑了生物医药创新链、集成电路产业链和软件产业链框架，向着世界级高科技园区迈进，实现全年经营总收入6000多亿元，完成税收收入300多亿元，实现工业总产值近3000亿元。金桥开发片区则成为上海重要的先进制造业基地、生产性服务业集聚区、战略性新兴产业先行区和生态工业示范区。

　 　以综合配套改革为契机，深化土地制度创新

　　2005年6月21日，浦东新区成为全国第一个综合配套改革试验区。由此，浦东开发开放将重点从政策优势转向制度优势，从追求硬实力转向追求软实力。一系列深层次的改革举措开始在浦东试行，浦东也在更高起点、更深层次上进行制度创新，发挥了先行先试和示范带动作用，而土地制度创新再次扮演了举足轻重的角色——浦东土地管理由总量管理转变为结构管理，以土地利用方式转型倒逼城市发展转型。

　　作为国家综合配套改革试点的重点地区之一，浦东新区加快破除城乡二元结构的制度障碍，在城乡土地制度统筹方面进行了有益探索。一方面，在城乡土地利用的产业结构和空间布局上进行调整和优化，推进城乡产业发展和“三个集中”，即借发展高科技、专业化、生态型农业实现农业向规模经营集中；以整合郊区工业园区为切入点，实现工业向园区集中；以深化宅基地置换和复垦工作为抓手，实现农民居住向城镇集中的新突破。另一方面，探索农村土地制度改革，促进农民增收长效机制建立。深化征地制度改革，稳步开展城乡建设用地增减挂钩，探索建立农民集体所有建设用地使用权流转机制，探索耕地占补平衡指标和建设用地指标流转，给集体经济组织和农民更多的发展权和收益权，增加农民财产性收入。

　　 以两区合并为转机，推动用地结构调整与布局优化

　　经过近20年的开发，浦东新区发展面临的“瓶颈”主要体现在土地资源的制约，四大国家级开发区通过“七通一平”对土地进行一级开发，剩余的土地资源已经十分有限。

　　2009年4月24日，国务院批复将上海市原南汇区行政区域并入浦东新区。新的浦东新区幅员由原先532.75平方公里增至1210.41平方公里，大了两倍多。浦东新区发展转机随即出现，产业转型与土地开发速度明显加快，在“创新驱动、转型发展”的背景下，浦东进入深度城市化和精细化开发的新阶段。

　　2009年，国务院发文要求加快上海国际金融中心、国际航运中心建设的重大战略部署，浦东是上海“两个中心”建设的核心功能区。以浦东、南汇两区合并为契机，浦东新区出台了“7+1”生产力布局规划，调整了产业用地布局与各区内用地结构。“7”指的是陆家嘴金融组团、外高桥洋山航运贸易组团、张江高科技组团、金桥先进制造业组团、临港装备制造组团、临港新城组团、国际旅游度假区组团，“1”指后世博组团。

　　经过一段时间的实践，浦东再次调整生产力布局，提出“4+3+1”重点区域布局，对土地资源等生产要素进行了重新配置。“4”是指陆家嘴、外高桥、金桥、张江4个先发效应地区，重点是促转型、强功能。“3”是指南汇新城地区、国际旅游度假区、世博地区3个新拓展区域，重点是出形象、出功能。“1”是指祝桥地区，区域面积154.6平方公里，坐落着中国商用飞机总装基地和浦东国际机场。这一时期，浦东新区成功吸引了众多大项目落户，例如上海迪士尼主题乐园、中国商用大飞机等项目，极大地带动了周边地区发展。

　　 以自贸区建设为引领，推动节约集约用地

　　2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区在浦东挂牌成立。浦东以自贸试验区建设为契机，充分发挥综合配套改革试点与自贸试验区建设、“五个中心”建设的叠加效应，有效形成改革合力。

　　上海自贸区成立后，浦东继续创新土地管理制度，坚持节约集约利用土地，深化张江、金桥土地“二次开发”试点，进一步扩大试点范围、试点主体和试点内容，进一步推进产业转型升级。浦东在上海自贸区内探索工业、商业、办公等综合用地的土地利用政策，实行两种或两种以上的土地用途兼容，鼓励存量建设用地通过补缴土地价款等方式转为综合用地，完善存量土地循环利用机制，推动浦东存量工业用地的转型升级。工业用地实施全生命周期管理，探索创新工业用地出让方式和新增工业用地弹性年限出让制度，有效提升了土地利用的综合效益。

　　可以说，在实现工业用地转型升级方面，浦东新区是上海的桥头堡，而上海自贸区又是浦东新区的桥头堡。

　　上海自贸区2016年累计新设立企业1.2万户，新设外资企业数占比从自贸区挂牌初期的5%上升到20%左右；全年完成外贸进出口总值1.18万亿元，占上海市外贸总值比例达41%。在上海自贸区建设的带动下，全年浦东新区生产总值增长8.2%，三产比重达到74.9%。其中，金融业增加值占地区生产总值比重达到27.5%。扩区后的上海自贸区，以1/10的面积，创造了浦东3/4的生产总值；以1/50的面积，创造了上海市1/4的生产总值。

　　面对新时代新形势新要求，上海市委书记李强强调，要高举浦东开发开放旗帜，勇当新时代全国改革开放排头兵。上海市委副书记、市长应勇指出，要走出土地高质量利用的新路，为服务和推动上海经济社会发展作出更大贡献。下一步，按照市委和市政府的有关要求，上海市浦东新区土地管理将以“优化、集约、高效”为导向，继续推动土地管理制度创新，提高土地综合产出效益，加快推进自贸试验区和科创中心建设，推动经济高质量发展。