四中全会绘制“法治中国”路线图 四大亮点护航改革

　　中共十八届四中全会公报23日公布。从健全宪法解释程序机制，到建立重大决策终身追究制，从最高法设立巡回法庭，到法治建设成效纳入政绩考核……剖析这份5000余字的公报，备受外界关注的“法治中国”路线图亦可初见轮廓。

　　 强调宪法，以法治护航改革

　　——首次提出“健全宪法解释程序机制”

　　观察23日晚间公布的这份公报，“宪法”无疑成为核心词汇之一。这份5000余字的全会公报，先后10次提到“宪法”，并明确，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

　　“这不仅强调宪法作为国家根本大法的基础性地位，并进一步表明，宪法更是行动层面上治国理政的最高法律指引。”北京大学法学院副院长王锡锌教授对中新网记者表示，目前，宪法的实施过程不够理想，究其原因，主要是实施机制不够完善。

　　值得关注的是，本次以依法治国为主题的中央全会，提出“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”

　　中国政法大学副校长马怀德注意到，“健全宪法解释程序机制，这是一个全新的提法，就是对宪法的解释程序提出了具体要求，实际上就是使宪法‘活’起来。”

　　马怀德对中新网记者表示，之所以这样做，是因为现在更加强调宪法的权威，因此，宪法更加需要正确的理解、解读和解释，“我们说要依照宪法，但是宪法精神并不是谁都可以随意解释，而是需要一套完整的解释程序和机制保障。”

　　“宪法不可能非常具体，那怎么准确把握它的精神？这就需要一个权威机构，按照一种符合现代法治精神的程序进行解释。”王锡锌说。

　　在王锡锌看来，除了上述考量，正在推进的全面深化改革，也会出现一些新的情况，需要将宪法的原则性规定与现实情况衔接。

　　如其所言，这次会议明确，“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”

　　 排除干扰，保障司法公正

　　——最高法设巡回法庭，建干部插手案件追责制

　　在舆论对于本次会议的关切中，司法体制改革无疑是核心焦点之一。中新网记者注意到，本次会议在排除威胁司法公正的行政干预、地方保护等方面，也推出新的改革举措。

　　其中，在破除“司法地方化”方面，这次会议提出，“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。”

　　“这是针对‘司法地方化’给出的两大改革举措，也是对三中全会的落实。”马怀德表示，中国目前的司法辖区与行政辖区相对应，但是在司法实践中，一些地方保护对司法公正形成干扰。

　　“比如，一起涉及两个省份的纠纷，无论在哪个省份的法院审理，当事人都可能感觉得不到公正处理，但如果设立诸如华东法院、华北法院等，一些跨域区案件就能得到比较公正的审理。”马怀德说。

　　马怀德表示，有了跨行政区域法院的同时，最高法设立巡回法庭，就减轻了最高法在北京集中受理案件的压力，“比如在上海、广东设立巡回法庭，有了这些流动的巡回法庭，一些可能上诉或申诉到最高法的案件，就不一定非要来北京审理，这样既方便了诉讼当事人，也保障了司法公正。”

　　除了破除“司法地方化”，针对威胁司法公正的行政干预，会议提出，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”

　　在中国人民大学法学院副教授王旭看来，这一表述更加坚定明确地彰显了“法治高于人治”的理念，“领导干部干预司法是一种典型的‘人治’行为，即以个人意志干预法律程序，公报的表述将这种做法彻底否定。”

　　王旭说，对官员干预司法的记录、通报到追责，这实际上形成了一个完整的追责线索，使得保障司法独立、公正理念能更好落地，更有可操作性。

　　 依法行政，建法治政府

　　——建重大决策终身责任追究、责任倒查机制

　　“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”

　　在广为关注的依法行政方面，本次会议特别强调了“法治政府”的构建，提出依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。

　　国家行政学院教授竹立家向中新网记者分析，在全面深化改革时代，作为改革的执行者，政府部门如果在法治的轨道上厘清自己的责权，这是以法治护航改革的关键。

　　“比如，目前一些基层干部为了政绩，以改革的名义推进一些‘拍脑袋’的决策，运用权力时的法治意识、法治观念太差，这种现象已经比较严重。”竹立家说。

　　其实，针对专家所言的“拍脑袋决策”，本次会议特别提出健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。

　　会议还特别提到了“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

　　马怀德也表示，会议中的这条措施可谓切中时弊，“以往我们的行政决策缺乏必要的程序规范，而且决策者本人对决策后果没有承担相应的责任，一些决策失误造成重大损失后，当时的决策者可能已退休，甚至异地升官，无人去追究责任。这造成决策者有恃无恐，不顾决策的法定程序。”

　　正如专家分析，针对行政机关的依法行政，这次会议不仅强调了决策的法定程序和追责机制，还强调推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

　 　依法执政，建立“法治GDP”

　　——法治建设成效纳入政绩考核

　　值得一提的是，本次全会公报多处论及“党的领导”与“依法治国”之间的关系，并明确，“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。”

　　公报进一步明确，“坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”

　　“党的领导和依法治国，二者在依法执政上就得到了有机结合，因为党是执政党，而党的执政是依据宪法的。”中央党校报刊社社长兼总编谢春涛教授对中新网记者表示，宪法是党领导人民制定的，所以党当然要带头遵守。

　　“如果党不带头遵守法律，那很难想象法律能落到实处。所以，党带头遵守法律，坚持依法执政，应是加快建设中国特色社会主义法治体系的题中应有之义。”谢春涛说。

　　引发外界关注的是，这次会议提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”

　　马怀德说，其实这就是自己倡导多年的建立“法治GDP”，“这种考核并非不能量化，行政复议、诉讼、投诉、申诉、信访及领导干部学习法律的次数、考试成绩等，都可作为考核指标。”

　　马怀德认为，这旨在为法律的实施提供一套完整的动力机制和激励机制。

　　谢春涛也认为这是具有实质性意义的，他结合自己在基层挂职的经历表示，“对领导干部考核什么内容、用什么方式考核，绝对能决定他们怎么做。所以，这一点如果能具体化，并实实在在落实到工作中，其作用应该会是巨大的。”