以严格执法确保法律落实——《关于加强环境监管执法的通知》解读

　　中国环境报记者刘晓星 国务院办公厅近日印发了《关于加强环境监管执法的通知》（以下简称《通知》），本报记者日前就《通知》的出台采访了环境保护部环境监察局有关负责人。

　　中国环境报：《通知》出台有怎样的背景？

　　答：《通知》出台有如下几个背景：

　　一是党的十八届三中、四中全会对环境监管执法工作做出了新部署。环境监管执法是落实环境保护法律法规和政策的最直接手段，也是保护生态环境、维护群众环境权益的最有力措施。三中全会要求，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法，加强环境保护基层执法力量。四中全会对全面推进依法治国做出战略部署，强调“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，要求在资源环境领域推行综合执法，依法惩处各类违法行为。随着新修订的《环境保护法》实施在即，加强监管执法、保证法律得到严格实施，已经成为环境保护领域全面推进依法治国、加强环境法治的首要任务。基于此，下发一个指导性文件就显得十分必要，既是贯彻落实十八届四中全会的有力措施，也是国务院首次就环境监管执法工作专题下发文件。习近平总书记、李克强总理等中央领导同志近期对环境监管执法的系列重要批示，既为做好环境监管执法工作指明了方向，也为出台这个《通知》提出了基本遵循。

　　二是深化改革、简政放权对环境监管执法工作提出了新要求。本届政府成立以来，强调减少事前审批、加强事中事后监管、强化环境监管执法是政府工作重要内容之一。为落实“向污染宣战”的政治宣言，《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》等一系列重要文件已经或即将发布，工作的落实也需要加强监管执法来实现。就环境监管执法下发一个文件是很有必要的，有利于加强简政放权背景下的环境保护工作。

　　三是人民群众对生态环境安全有了新期待。近年来，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门加大工作力度，环境监管工作取得了积极成效，全国环境形势总体趋稳向好。但我国环境监管形势依然严峻，环境违法违规案件高发频发，突发性环境事件以及由环境问题引发的群体性事件时有发生，城乡接合部、相当比例的乡村成为监管的死角盲区，群众反映强烈。当前，我国进入了全面建成小康社会的决定性阶段，经济发展和社会进步对生态环境安全提出了更高的要求，对环境质量要求也日益提高，环境监管的重要性更加凸显。面对这些情况，也有必要下发一个文件，以实实在在的行动回应社会关切。

　　中国环境报：请介绍一下《通知》起草的过程？

　　答：从去年下半年开始启动《通知》起草工作，文件起草小组广泛调研和听取相关方面意见，分别于2013年11月和2014年5月征求了各省级人民政府，最高人民法院、最高人民检察院，以及中央组织部、中央政法委、中央编办、国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、公安部、监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、国家卫生计生委、中国人民银行、审计署、国资委、国家工商总局、国家质检总局、国家安全监管总局、国家气象局等23个部门的意见。2014年10月，国务院办公厅再次征求了最高人民法院、最高人民检察院，以及中央编办、国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、公安部、监察部、环境保护部、国土资源部、中国人民银行、审计署、国务院法制办等13个单位和部门的意见。从反馈意见来看，各地区、各部门一致认为，当前背景下，出台《通知》、研究部署新时期下的环境监管执法工作，抓住了社会关心的问题，普遍表示赞成。经多次协调研究，印发本《通知》。

　　中国环境报：《通知》在打击环境违法行为方面有哪些新举措？

　　答：为有效遏制当前环境违法行为高发频发态势，《通知》要求对各类环境违法行为“零容忍”，做到有案必查、违法必究。坚决纠正执法不到位、整改不到位问题，坚持重典治乱，铁拳铁规治污，敢于执法、勇于执法，重拳打击违法排污，惩治违法违规建设，加大惩戒力度。

　　一是开展环境保护大检查。要求地方各级人民政府对辖区内各类工业园区和排放有毒有害废水、废气或产生处置危险废物的重点工矿企业履行环保法律、法规情况进行大检查，及时登记造册，完善“一厂一档”。对检查出的各类环境问题及环境违法行为，研究制定整改计划，督促完成污染治理，消除监管盲点，切实防范环境风险。

　　二是运用综合手段加大惩治力度。要求利用限产限排、停产整治、停业关闭、行政拘留、查封扣押等行政手段；实行“黑名单”向社会公开等市场手段；对污染环境、破坏生态等损害公众环境权益的行为，鼓励社会组织、公民依法提起公益诉讼和民事诉讼；对涉嫌环境犯罪，及时移送公安机关，依法追究其刑事责任。力求形成合力、综合治理，保持严厉打击环境违法犯罪高压态势。

　　三是明确对典型环境违法行为的刚性要求。要求依法重拳打击5类恶意违法行为，即偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废物、不正常使用防治污染设施、伪造或篡改环境监测数据等，要依法严厉处罚。明确“四个一律”，即：对涉嫌犯罪的，一律迅速移送司法机关；对环境影响评价制度和“三同时”制度，越权审批但尚未开工建设的，一律不得开工；对未批先建、边批边建的，资源开发以采代探的，一律停止建设或依法依规予以取缔；环保设施和措施落实不到位擅自投产或使用的建设项目，一律责令限期整改。规定了3项纠正整改不到位问题的具体措施，即：对依法做出的行政处罚、行政命令等具体行政行为的执行情况，实施执法后督察；对未完成停产整治任务擅自生产的，依法责令停业关闭，拆除主体设备，使其不能恢复生产；对拒不改正的，依法采取强制执行措施。

　　四是大力推进信息公开和公众参与。推进执法信息公开，要求重点排污单位如实向社会公开其污染物排放状况和防治污染设施的建设运行情况。发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用，使违法者处于公众的监督之下，打一场防治污染的人民战争。

　　中国环境报：《通知》对行政执法与刑事司法衔接是怎样规定的？

　　答：党的十八届三中、四中全会均提出了“健全行政执法和刑事司法衔接机制”的要求。2013年6月，最高人民法院、最高人民检察院《关于审理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》发布后，打击环境犯罪行为取得显著进展，一年来因环境污染犯罪而被移送的案例数量超过了以往10年的总和。总结一年来的经验，《通知》对加强环保、公安、人民检察院和人民法院联动提出明确要求，规定各级环保部门和公安机关要建立“三项制度”（联动执法联席会议、常设联络员和重大案件会商督办制度）、“四项机制”（案件移送、联合调查、信息共享和奖惩机制），实现行政处罚和刑事处罚无缝衔接。移送和立案工作接受人民检察院法律监督。人民法院在审理环境资源案件中，需要环保技术协助的，各级环保部门应给予必要支持。

　　中国环境报：《通知》如何强化政府责任的落实？

　　答：在新形势下，务必要强化和落实地方政府在环境监管方面应承担的责任。

　　一是进一步明确了县级以上地方政府对本行政区域环境监管执法工作负领导责任，对本辖区环境质量负总责。推广甘肃省等地人民政府的做法，明确要求地方各级人民政府应当建立环保部门对环境保护工作统一监督管理的工作机制，认真梳理并明文规定各有关部门和单位在环境监管执法中的责任。

　　二是要求地方政府切实提升基层环境执法能力，支持环保等部门依法独立进行环境监管和行政执法。

　　三是加强了对地方政府及其有关部门环境监管履责的监督。这也是落实新修订的《环境保护法》第二十六条和第六十七条的主要措施。要求审计机关对地方各级人民政府主要领导干部执行环境保护法律法规和政策、落实环境保护目标责任制等情况进行审计。完善国家环境监察制度，研究在环境保护部设立环境监察专员，加强对地方政府及其有关部门的监督检查。地方各级政府及其环境保护主管部门应当加强对下级政府及其有关部门环境保护工作的监督。

　　四是明确了对地方人民政府和相关部门有关人员未尽职履责或违纪违规情况的责任追究事项。要求监察机关依法依纪追究监管不履职、该查不查、该处不处、该移送不移送（该受理不受理）等4种监管不作为行为的责任，对涉嫌职务犯罪的要及时移送人民检察院。要求实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件、任期内环境质量明显恶化、不顾生态环境盲目决策且造成严重后果、利用职权干预或阻碍环境监管执法等4种情况，要依纪依法追究有关领导和责任人的责任。

　　五是提出了地方政府必须抓好的4项有时限要求的具体工作：2015年6月底前，全面清理、废除阻碍环境监管执法的“土政策”。2015年底前完成两件事，组织开展一次环境保护大检查；划分若干环境监管网格单元，全面落实执法责任制。2016年底前，全面清理违法违规建设项目，并完成整改任务。

　　中国环境报：《通知》在企业责任及引导守法方面有哪些考虑？

　　答：我国法律法规都明确规定企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担主体责任。《通知》从以下3个方面进一步引导企业事业单位履行环境保护主体责任。

　　一是强化监管。要求各级人民政府和相关环境监管部门加大对环境违法行为的惩治力度，督促企业落实整改措施，提升企业事业单位环境违法成本。对拒不改正的，要依法采取强制执行措施。同时，首次明文规定，对负有连带责任的环境服务第三方机构应予以追责。

　　二是引导守法。支持各类社会主体自我约束、自我管理。要求各级人民政府及其相关部门制定鼓励有利于环境守法的政策措施，拓展与监管对象沟通联系的渠道和方式，为监管对象提供必要的法律帮助、政策指导与技术服务。要求各类企业事业单位和社会组织建立健全环境保护责任制，明确单位负责人和相关人员的责任，健全内部环境保护管理制度，严格规范自身环境行为，落实物质保障和资金投入，确保污染防治、生态保护、风险防范等措施落实到位。

　　三是公众监督。一方面，加大信息公开力度，建立重点排污单位环境信息强制公开制度，要求重点排污单位如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度、排污总量和超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况。另一方面，充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用，畅通公众环保表达渠道，鼓励社会组织、公民依法提起公益诉讼和民事诉讼。

　　中国环境报：《通知》在发挥社会监督作用方面有哪些考虑？

　　答：发挥社会监督作用，是全面落实依法治国、实现治理能力现代化的重要内容。为加强环境保护工作的社会监督，环境保护部已经在畅通举报投诉、强化信息公开、鼓励社会参与等方面做了大量工作。目前，社会组织和公众参与环境保护事务的热情不断高涨，表达自身环境诉求的意愿不断加强。但与此同时，官方的社会参与渠道还较为有限，同时缺乏科学、有序的引导，导致部分地区环境纠纷和群体性事件不断发生。针对这种情况，《通知》提出了发挥社会监督作用。

　　第一，加强环境信息公开。信息公开是社会监督的重要基础，离开了信息公开的社会监督就是无源之水、无根之木。环境保护部已经出台了《环境信息公开办法（试行）》、《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》，发布了污染源监管信息公开目录（第一批），近期还将出台企业事业单位环境信息公开办法，对环保部门和企业均提出详细的信息公开要求。

　　第二，畅通公众举报渠道，提高办理质量。《通知》要求充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用，畅通公众表达渠道，限期办理群众举报投诉环境问题。环境保护部将结合当前技术现状，逐步拓展举报途径，便利公众参与，降低举报成本。为提高办理质量和透明度，《通知》还要求每月公布群众举报投诉重点环境问题处理情况、违法违规单位及其法人代表名单和处理整改情况。

　　第三，健全社会风险评估机制，积极听取公众建议。近年来，什邡等地相继发生了群众抵制和抗议建设项目的环境群体性事件。虽然诸多环境群体性事件背后原因较为复杂，但社会风险评估不足、公众参与和科学引导不到位仍然是重要因素之一。《通知》提出要健全社会风险评估机制，就是要完善重大工程建设前社会风险评估体系，充分考虑各种可能因素，积极听取不同意见和建议，提前做好沟通、交流和应对的准备。

　　第四，邀请公众参与监督环境执法。长期以来，公众不理解、不支持环境执法现象较为突出，执法外部环境改善程度有限。部分地区环境保护部门的行风评议长期处于各部门尾部，社会形象不佳。为打破以上困局，合理引导公众积极参与环境保护事务的诉求，《通知》要求邀请公民、法人和其他组织参与监督环境执法。公众参与监督环境执法本身包含两个层面，一是公众通过自主申请或环保部门邀请，参加日常的环境监管执法工作，在体验环境执法工作的同时实施外部监督；二是公众通过关注环保部门的信息公开，以信函、邮件、电话等方式表达自身的监督意见。

　　中国环境报：《通知》在规范和约束环境监管执法行为方面有哪些新要求？

　　答：四中全会提出，坚持严格规范公正文明执法，全面落实行政执法责任制，强化对行政权力的制约和监督，完善层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，全面推进政务公开。为严格规范和约束环境监管执法行为，《通知》从3个方面提出了要求：

　　一是全面落实监管执法责任制。科学划分了省、市、县级监管事权，省级在负责督查市县级政府环境保护工作的同时，主要负责巡查和稽查，协调解决重大生态环境问题，协调处理重大环境事件，对国控水质断面、大气监控点位以及其他重点区域生态环境质量异常情况开展调查，每年要按一定比例对国家重点监控企业进行抽查，督促市、县落实网格化管理。市、县两级承担日常环境监管执法责任，要根据辖区环境监管工作任务、环境监管力量等，将本行政区域划分成若干监管单元，逐一明确责任人、监管任务和监管责任。明确农村乡镇和城镇街道纠纷调处、协助执法、信息报告、宣传引导等环境保护工作任务。另外，还提出对环境保护重点区域、流域，地方政府要强化协同监管，开展联合执法、区域执法和交叉执法，解决各种监管死角和执法盲区问题。

　　二是积极推进“阳光执法”。要求地方环保部门和其他负有环境监管职责的部门定期公开区域环境质量状况、监管执法情况和群众投诉重点环境问题处理情况等信息。规定可邀请公众参与环境监管执法，推动执法过程公开，接受社会监督。

　　三是全面开展执法稽查。完善层级监督和专门监督，明确健全国家环境监察制度，在环境保护部设立环境监察专员，加强对地方政府及有关部门履行环境保护工作的监督；另一方面，要求各级环保部门对下级环境监管执法工作开展稽查，且对稽查频次作了具体要求。

　　四是强化责任追究。要求监察机关依法依纪追究监管不履职、该查不查、该处不处、该移送不移送（该受理不受理）等4种监管不作为行为的责任，对涉嫌职务犯罪的要及时移送人民检察院。要求实施生态环境损害责任终身追究，建立倒查机制，对发生重特大突发环境事件、任期内环境质量明显恶化、不顾生态环境盲目决策且造成严重后果、利用职权干预或阻碍环境监管执法等4种情况，要依纪依法追究有关领导和责任人的责任。

　　通过采取以上多种措施，坚决纠正环境执法“不作为”和“乱作为”现象。

　　中国环境报：《通知》在加强执法队伍建设方面有哪些措施？

　　答：四中全会要求，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，大力加强法治工作队伍建设。《通知》从3个方面对加强环境监管执法队伍和能力建设提出要求。

　　一是加强基层监管执法力量。建立重心下移、力量下沉的工作机制，加强市、县环境监管执法队伍建设，推广重庆、江苏、浙江、山东等省市经验，延伸监管执法触角，要求具备条件的乡镇（街道）及工业集聚区配备必要的环境监管人员。

　　二是强化执法人员资质管理。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。要求对现有执法人员全部进行业务培训和职业操守教育，并经考试合格后方可持证上岗。对新进入人员坚持“凡进必考”，择优录取，逐步优化执法人员结构。同时，要求建立符合职业特点的环境监管执法队伍管理制度和有利于监管执法的激励制度。

　　三是强化执法能力保障。明确要求保障基层环境监察执法用车，推进环境监察标准化建设，提出了使用移动执法的要求，强化自动监控、卫星遥感、无人机等信息化和科技手段运用，健全监管执法经费保障机制，将监管执法经费纳入同级财政全额保障范围。

　　中国环境报：如何贯彻落实好《通知》各项政策？

　　答：《通知》的发布，彰显了我国政府强力治污的坚强决心，具有重要意义。一是向社会传递强力治污、重典治乱的国家意志和坚强决心，发挥政府、企业、社会作用，形成强大的社会氛围和高压态势。二是督促各级地方政府落实对辖区环境质量负总责、对环境监管执法负领导责任，完善环境监管机制、落实保障措施，逐步破解环境监管权责不清、体制不顺、机制不全、能力不强、法制不健全等深层次问题。三是督促环境监管部门必须坚决纠正监管缺位、坚决纠正执法不到位、坚决纠正不作为和乱作为，严惩环境违法犯罪，遏制当前环境违法案件高发频发态势。

　　一分部署，九分落实。近期，我们将会同各地区各部门按照党中央国务院的要求，认真抓好《通知》的贯彻落实，将从如下3个方面着手，推动《通知》各项政策落实到位、发挥实效。一是加强宣传培训。动员部署全国环境保护大检查，进行政策解读和培训研讨，进一步提高政策的知晓度，形成广泛的社会影响力。二是加强细化落实。抓紧制定出台实施细则，分解具体工作任务和时间表，推动各项政策尽快“落地”。三是加强跟踪督办。及时了解、掌握各地各部门动态，分析工作中出现的新情况、新问题，加强对本《通知》落实情况的监督检查，重大情况及时向国务院汇报。