我省法律界人士热议街区化 打开围墙制度设计需平衡

    本报杭州2月23日讯  近日，中共中央国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》并提出，未来新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。

    这一政策的出台引起了法律界人士的高度关注，尤其是已建成小区如何开放的问题。

    反思城市“肠梗阻”

    每到早晚高峰，从高楼向下望去，满街的汽车在爬行，红红的尾灯延伸到老远；如果再换个视角，俯视和城市街道并行的小区道路，却要空旷好多。

    之所以出现这种现象，和我国长期以来的房地产开发模式有关：从上世纪90年代初起，开发商购地建楼，通常会建成封闭小区；此后，封闭式小区逐渐成为主流。与之相对应，很多西方发达国家虽然也有不少封闭小区，但占主流的是街区，街区内道路对外开放，成为车、人可以顺畅通行的“毛细血管”。

    “毫无疑问，实行小区‘街区化’，具有前瞻性。”浙江锦丰律师事务所主任樊德珠说，从这些年城市发展的实践来看，仅靠城市主要道路作为“大动脉”，忽略“毛细血管”建设，在当前城市快速发展、车辆急剧增加的现实中，很容易导致“梗阻”。

    有关人士认为，小区“破墙”的意义不仅在于解决城市交通拥堵，同时还意味着以往只有小部分业主享受小区内的绿化、配套等资源，将成为城市的公共资源。

    各方利益需兼顾

    小区“街区化”如何与当前的物权法兼容，同样为法律界人士所关注。

    “看到这一消息后，我的第一反应就是，怎么做好制度设计，在公权和私权之间达到平衡，这需要精心、细致的谋划。”北京观韬（杭州）律师事务所律师邹峻说，单位大院的产权属于国家，对外开放问题不大，但已建成住宅小区要“街区化”，就要面临较复杂的法律问题。

    根据《物权法》，小区土地及设施，为小区业主共有。“房产证上虽然并未标出公共土地的面积，但这并不妨碍业主对这些土地行使权利。”樊德珠说，作为公共设施的一部分，小区道路自然也是小区业主的共同财产。从法律层面而言，这是小区“街区化”绕不过去的一道坎。

    此外，根据国务院颁布的《物业管理条例》，小区道路要对外开放，须经过业委会甚至业主大会的同意。樊德珠认为，这关键要看“街区化”政策后续的配套法律规制如何，如果仅靠地方政府出台细则类的规范性文件，其效力无法和作为法律的《物业管理条例》相抗，更不用说全国人大通过的《物权法》。

    制度设计应灵活

    事实上，就杭州而言，目前的小区并非全都是封闭式。例如坤和和家园、良渚文化村就是半开放的，很多内部设施对外经营；而位于滨江的彩虹城则是全开放式，只是在某一区块内设有门禁。

    “所有权并非绝对权，一定限度下应服从公共利益。”邹峻说，在对小区“街区化”进行制度设计时，可以考虑参照这些现有小区的管理模式，在法律和现实之间找到平衡。

    小区“街区化”可以分成多个层次，例如全开放、半开放等方式。邹峻认为，“对城市中某些特别拥堵的区域，可以选择部分对打通交通极端重要的小区公共道路，进行全开放，这部分应给予业主一次性补偿或按月补偿，并在获得较大比例的业主同意的情况下，依法推行。”

    邹峻表示，还可以参考某些半开放小区的设置，在规定时间内对外来车辆开放，以缓解车流压力。

    “不论是全开放还是半开放，有关部门必须充分证明，这种开放对公共利益而言，属于非常必要，这种必要性足以让所有权作出让步。”邹峻说，这需要政府相关部门制订更灵活的细则，在制订过程中运用更多的法治思维，更广泛地听取群众意见，并做好劝说和说服工作，让业主自愿敞开胸怀对外界开放。