关于永康市中心镇强镇扩权的调研报告

　　一、现阶段中心镇政府机构运作现状

　　目前，永康市的三个省级中心镇政府主要精力集中在抓经济发展上，一定程度上忽视社会管理和公共服务，政府履行职能上不到位现象仍然比较普遍，主要表现为：

　　（一）公共服务职能上的缺位现象。农村公共服务总体上滞后于经济发展，经济与社会发展不相协调，农村社会公益事业发展缺乏稳定的资金来源。农民需要的公共设施、市场信息、科学技术等方面的服务总体上供给不足，等等。这些问题是现行的农村社会管理体制、机制很难从根本上解决的。

　　（二）服务功能缺位。市级部门将名目繁多的指标分解下达给中心镇，并签订了目标考核责任状，致使中心镇政府无法从权力型政府转变为服务型政府。面对这种压力，中心镇领导不得不将主要精力投放在抓各项指标上，因而没有精力引导农民发展农村经济。

　　（三）社会职能不到位。由于经济条件制约，加之农村税费改革后，中心镇财政收入明显下降。有的连维持正常运转都很困难，更无法承担中心镇的公共设施建设，也无法行使社会公共事务管理职能，因而导致基础建设与管理工作无法到位，文化、教育、卫生、社会保障工作滞后，影响了中心镇政府公共事务管理职能的整体水平。在乡村关系上，把村委会当做自己的行政下属或派出机构，习惯于传统的行政命令；中心镇政府社会管理力量薄弱，而村民自治组织及其他社会组织参与社会管理的作用又没得到应有发挥。

　　二、原因分析

　　造成中心镇政府职能定位偏差的原因是多方面的，既有职能定位方面的原因，也有职能履行方面的原因；既有中心镇自身的原因，也有体制和环境的原因。

　　（一）财权、人权体制对中心镇政府职能的影响。镇属事业单位人员的工资和办公经费由中心镇政府支付，但人员管理权限却在市级有关部门。市主管部门都强化了人事调配权，中心镇党委管不住。中心镇认为需要的人进不来，进来的人不需要，不需要的又出不去，站所之间也没有交流的权利。算起来干部人数很多，用起来干部人数很少。部分干部的劳动纪律、服务态度差，办事程序不规范，市主管部门有权管，但鞭长莫及，中心镇党委和政府管理容易却无此权限，出现了“管得到看不见，看得见却管不到”的现象。

　　（二）政绩考核方式对中心镇政府职能的影响。现行行政管理体制中，中心镇党委、政府，一方面，必须限期完成上级党委、政府下达的各项任务和指标，面对着一票否决、考核检查、评比排名的压力；另一方面，中心镇又将这些任务和指标，分解给中心镇各部门和事业单位甚至村委会，责令其限期完成，并根据完成情况给予政治或经济方面的奖惩。上级下达的任务指标成为中心镇工作的指挥棒，应付各种检查评比和验收达标成了中心镇的中心工作。这样势必造成中心镇政府工作偏离基本职能。不少中心镇被迫偏离新型工业化道路的方向，招商引资凌驾一切之上，甚至以牺牲资源环境为代价，引进高能耗、高污染的项目；少数中心镇大搞征地拆迁，侵害农民的合法权益。这些都加剧了中心镇政府职能的越位、缺位。

　　（三）责权不对称对发挥中心镇政府效能的影响。“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是市场经济条件下政府的基本职能，但处在基层的中心镇政府不仅整体职能不完整，很少承担经济调节和市场监管职能，即使是本区域内的社会管理、公共服务职能也是不完全的，有的需要上级政府的配合，有的则是上级政府的事权，如与地方市场秩序、社会安全等紧密相关的工商、税务、环保、卫生、食品安全、安全生产监督、文化市场、规划建设等职能都收归在县级的政府工作部门或者省以上的垂直管理部门；从职权配置上看，中心镇政府责任宽泛，而授权有限，履行职能的手段和方法单一。实际工作中存在的监督管理不到位、政策执行不到位的现象主要是管理体制造成的，中心镇工作存在着严重的责权不对等。

　　三、强镇扩权试点工作对解决目前中心镇存在问题的意义

　　抓好强镇扩权，是有效解决县区域经济“短腿”的重要途径，也是保增长、促发展的迫切需要。

　　（一）全面贯彻落实科学发展观的生动实践。深化“强镇扩权”工作，有利于中心镇加快转变发展方式，切实推进新型工业化和新型城镇化；有利于中心镇更好激发经济社会发展活力，进一步提升综合竞争力；有利于中心镇进一步增强“保强创优、走在前列”发展动力，推进县域经济又好又快发展。

　　（二）推进行政体制改革的有益探索。深化“强镇扩权”工作，建立完善“充分授权，权责统一”的管理模式，有利于减少行政层级，进一步调整和完善市、镇行政管理体制；有利于优化镇级政府体制机制环境，促进政府职能转变，更好地适应新的形势发展要求。

　　（三）统筹城乡发展的现实需要。深化“强镇扩权”工作，有利于扩大镇级政府管理权限，做大做强镇域经济，增强中心镇的统筹发展能力；有利于优化城乡规划布局，强化产业集聚能力，促进要素合理流动，加快工业向园区集中；有利于加快推进镇村改造，积极发展现代服务业，加快人口向城镇集中；有利于促进土地承包经营权流转，加快农田向大户集中。

　　四、强镇扩权的方法和途径

　　扩权方式：

　　（一）直接放权。市级政府及有关部门依法直接将部分权力（除行政许可、行政处罚外）交由中心镇行使。

　　（二）委托执法。市级行政执法机关和镇政府签订委托执法协议书，明确委托执法范围并向社会公告。镇政府应严格按照法定执法程序，使用委托行政执法机关的法律文书，从事受委托执法事项的执法活动。

　　（三）联合执法。通过健全执法信息共享、执法联席会议、联合执法队伍、案件首接负责等制度，建立起分工明确、责任到位、优势互补的联合执法体系，形成城乡一体、上下结合的执法格局。

　　（四）由派驻机构办理。通过工商、税务、公安、国土资源、环保等市级政府部门在中心镇已设置的或增设派出机构，并与市级部门联网贯通，实现管理下移，现场办理，分片管理。

　　扩权内容：

　　（一）下放事权。赋予中心镇发展决策、项目审批、社会管理、综合执法和检查特许等行政管理事项及权限，以委托、交办等形式交由中心镇行使。

　　（二）扩大财权。实行镇级财政增量分享，对镇级财政当年地方财政收入比核定收入基数增收部分原则上全额留镇使用。在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，地方留成部分原则上按规定全额用于该镇相关项目和事务。

　　（三）改革人事权。垂直部门派驻机构年度考核及主要领导任免须事先征求镇党委意见。鉴于事权扩大，相关专业人员缺乏的实际，上级机关应通过下派等途径加强中心镇力量，以适应扩权需要。镇属事业单位人员的人事权交由镇党委决策。（永康市发改局）