【中国水利报】浙江景宁农村水利工程产权制度改革试水先行
编者按：浙江省景宁县从改革天堂湖山塘产权制度起步，为农村水利工程量身定制产权抵押贷款管理办法，通过对水利工程确权贷款，实行先建后补，成功盘活了沉睡在这个山区县的众多农村水利工程资产，充分调动群众自觉干水利的积极性，为农村经济发展注入了新鲜血液。本文呈现的正式在新一轮改革中大胆尝试、积极推进农村水利工程产权制度改革，加快水利发展的新探索。
先建后补 激活一池春水
——浙江景宁农村水利工程产权制度改革试水先行
今年7月10日，浙江省景宁畲族自治县澄照乡三石村天堂湖山塘人头攒动。映着粼粼的波光，村主任陈后青从副县长郑建强手中接过了全国首本农村山塘产权证——天堂湖山塘产权证。随后，三石村经济合作社法定代表人刘承勇以天堂湖山塘产权证为抵押，与景宁县农信联社签订《流动资金最高额抵押借款合同》，完成全国首笔农村小微型水利工程抵押贷款，获贷100万元！
据悉，景宁县信用社计划2014年完成水利工程贷款500万元。3个月来，继天堂湖山塘获贷百万后，景宁又颁发了12本农村水利工程产权证，且又有3笔贷款达成意向。借着新一轮改革的春风，农村水利工程产权制度改革在浙江景宁率先破茧，试水先行。
借“试点”东风
景宁县是浙江省唯一的少数民族县，也是全国唯一的畲族自治县。这个只有十多万人口的小城，因其独特的体制优势，成为一片改革创新的热土。
2014年中央1号文件吹响了新一轮农村改革的号角，景宁同时成为“全国农村产权制度改革试点县”和“全国农村金融创新改革试点县”。
面对“试点”机遇，当地党委、政府深思熟虑：“农村产权制度改革的首要目的是破解农村融资难题，发展农村经济。两项改革应当统筹部署，联合推进。”景宁成立了农村产权制度改革暨金融服务创新工作领导小组，确定了试点镇、村，联合推进两项改革试点工作。
然而，面广量大、情况复杂的水利工程并没有列入景宁县农村产权制度改革的最初目录。景宁县副县长郑建强认为，景宁作为“中国农村水电之乡”，水资源丰富，农村水利工程众多，这些水利工程就是“沉睡”在这个欠发达山区县的宝贵资产，它们应当参与改革，服务“三农”。
经过当地水利部门的积极争取，今年6月30日，《景宁畲族自治县农村水利工程产权制度改革实施方案》出炉，“农村水利工程产权证”成为继“股权证”“土地承包经营权（流转）证”“林地承包权（流转）证”“集体土地使用权证”“房产证”之后，当地农村产权制度改革任务的“六证”之一。
从“天堂湖”起步
景宁农村水利工程产权制度改革从三石村天堂湖山塘起步，是偶然，也是必然。
澄照乡三石村共有1800多人口，人均收入达8000多元，年均村集体收入约160万元。小水电是该村集体经济的主要来源，茶叶是该村的支柱产业，建设“景宁城郊第一村”，则是三石人的奋斗目标。
今年6月，因为急需修复水毁水利工程，村主任陈后青找到了乡政府。听说可以用水利工程“确权贷款”，先修复水毁设施，再等上级补助之后，陈后青想到了村里的天堂湖。天堂湖山塘是上个世纪60年代村民投工投劳建成的，2013年7月刚刚完成山塘整治。这个库容不到5万立方米的屋顶山塘，是村里3000多亩茶叶的灌溉水源，陈后青认为确权贷款肯定能得到村民的同意。
然而，确权过程并不像陈后青想的那样一帆风顺。三石村共有16个村民小组，而当年投工投劳兴建天堂湖山塘只有石灰炉、樟树湾和小余山3个小组。将3个小组兴建的山塘确权给整个村，这3个小组的村民心里肯定不平衡。
镇里多次召开小组协调会，最终由村里与3个村民小组签订协议，约定同意确权给村，但3个小组有优先收益权。之后，村里以最快的速度召开了村民代表大会，在征得村民同意和乡镇同意后，最先向当地水利局提出了确权申请。
景宁县水利局农水站站长毛红芬告诉记者：“我们按照‘谁投资、谁受益、谁所有’的原则，制定了完善的确权流程。县水利局根据申请材料是否完整来确定是否受理，受理后组织人员对水利工程实际情况进行审核，然后将符合工程确权条件的、审核通过的农村水利工程的确权信息交由乡镇（街道）进行公示。最后，由县水利局对水利工程确权进行存档并向产权所有者颁发产权证书。”
一步步走完流程，三石村终于拿到了全国首本山塘产权证。这本蓝皮的农村水利工程产权证明确“天堂湖山塘产权权利人为三石村村民委员会”。
“并不是所有的水利工程都能确权，也不是所有已经确权的水利工程都能贷款。”景宁县水利局副局长梅荣柱直言，“面广量大的农村水利工程大多建于上个世纪50至60年代，投资形式多样，情况相当复杂。景宁的改革没有‘一刀切’，而是‘先易后难’，将已建设并投入使用的由乡镇（街道）及以下所有和管理的农村小型水利工程列入改革范畴。天堂湖山塘能先走一步，一是当年山塘投资兴建情况相对清晰，二是该村村集体经济相对较强，再有是该村有一个相对团结的村班子。”
“我们申请确权的目的就是为了贷款。”三石村村主任陈后青告诉记者，“除了急需资金修复水毁工程，茶叶市场建设也还有50万元的缺口。”
那么，如何评估资产价值？如何确定贷款金额？如何规避贷款风险？一系列新问题摆在了当地金融机构面前。
“农村水利工程贷款，我们是第一个吃螃蟹的金融机构，之所以能大胆迈出第一步，得益于农村金融创新改革试点的机遇。”景宁信用社理事长陈小玲同时坦言，“作为‘农’字头的金融机构，金融支农责无旁贷。然而，信用社也是企业，企业要讲求效益，我们在贷款时最关心抵押物的流转和变现问题。事实上，水利工程存在着流转和变现的难题，我们主要考虑的是借款主体的预期收入、借款用途以及能还款的来源和期望。以天堂湖山塘为例，三石村的村集体年均收入约160万元，山塘整治一次性投入200多万元，景宁水利电力勘测设计所对天堂湖山塘资产评估价值为217.6万元。而且贷款的主要用途是水利工程和茶叶市场建设，这些项目将来都有可能争取到政府补助，我们对这样的贷款相对是放心的。”
景宁信用社参考该县的林地、土地等贷款制度，专门制定了《水利工程信贷管理办法》。依据此办法，景宁县农村信用联社鹤溪信用社与三石村经济合作社签订了贷款合同，合同约定，抵押人为三石村委，贷款金额为100万元，贷款期限为3年，贷款利息为基准利率，其中政府贴息50%，贷款在最高额度内可随借随还，循环使用。
景宁县水利局局长毛南荣说：“我们鼓励水利贷款尽量用在水利建设上，为此我们要求所有用在水利上的贷款资金必须经过水利部门备案，将来才有可能获得水利部门补助。我们还鼓励水域开发利用，提高水域流转和变现能力，力争2014年农村水域开发利用率达到40%以上，2015年则要达到50%以上。”
解燃眉之“急”
三石村天堂湖山塘获贷的100万元，目前已经全部到了三石村的账户。村里利用这笔钱，花20多万元修复了3条水毁渠道，又花10万元修复了小翁边自然村的防洪堤，还花了七八万元用于“五水共治”的河道清理。剩下的钱，主要用于村里茶叶市场的建设。
陈后青告诉记者，三石村山多地少，土地资源十分宝贵，而另一方面，三石村又是个移民村，水库移民人口占全村总人口的1/3。如果不及时修复移民群众的水毁设施，很容易引发矛盾。但是走正常的水利项目申报程序，至少要等一年到一年半，就算是快一点的水毁工程修复，资金到村里至少也要等半年以上。“现在用水利工程贷款来的钱，先把水利工程干起来，再去水利局备案等补助，真是解了村里的燃眉之急。”
同样受益的还有景宁县沙湾镇旺水村。在这个隐藏在大山深处的小山村里，全村998人的饮用水就依赖村里的大降湖山塘。然而村民吃水用的这个“大水缸”，后方却是大片农田，老百姓的饮用水安全面临着农药、化肥污染的威胁。村主任吴其水一次次赶到镇政府，希望镇里能够支持在大降湖山塘四周修建一个截水沟，预算近10万元钱。
面对村民的请求，分管副镇长陈孟嘉百般无奈：“这项目，目前既搭不上‘饮水安全’项目的边，又不能放到‘山塘整治’的筐里。”可是老百姓的健康等不起。正在大家束手无策之时，旺水村所在的沙湾镇被列为农村水利工程产权制度改革试点镇。改革试点给万水村送来了“及时稻草”。经过镇里的协调帮助，旺水村立马行动。目前，该村已经拿到了大降湖山塘产权证，并与信用社达成了10万元贷款意向。
尽管钱还没下来，但是村民已经趁着晴好天气，先把工程干起来了。就在记者去村里采访的那一天，村里的老百姓正在热火朝天地干活。一位参加过当年大降湖山塘建设的老村民告诉记者：“好像又回到当年修建山塘的时候。”
沙湾镇副镇长陈孟嘉说，目前镇里已经颁出了10本农村水利工程产权证，还有两个村都已经与信用社达成了贷款意向。
“牵一发而动全身”
在沙湾镇林斜村，村里去年建了200亩茶叶基地，可刚建起来就遭遇了罕见的高温干旱天气。村里急着建设一个微喷灌工程，确保茶叶丰收。目前村里的积极性很高，正和信用社商量贷款事宜。
陈孟嘉认为，农村水利工程产权制度改革最重要的作用是调动了农民的积极性，变“要我干水利工程”为“我要干水利工程”，在政策处理上实现“零处理”“少处理”，加快了农村水利工程建设进度。在建设过程中，村民自觉投工投劳，也保证了工程的质量。
县水利局局长毛南荣则认为，通过水利工程确权贷款，实现了农村小微型水利项目“先建后补”，把水利工程的建设基本程序倒置过来，摆脱了一系列弊端。先建后补，想干的事情马上就能干成，避免了很多申报积极性高的项目到最后不能“落地”的尴尬情境。
说起农村水利工程产权制度改革的意义，在景宁县副县长郑建强看来，是“牵一发而动全身”。他说：“水利产权制度改革按照‘谁投资、谁受益、谁管理’的原则，明确了责任主体，破除了政府大包大揽的恶性循环。”
毛南荣表示：“我们将积极探索，把河道管理等纳入水利工程产权制度改革范畴。把河段经营权通过承包的形式出让给经营者，用于发展特色养殖等实体经济，壮大农村集体经济，增加农民收入。同时把责任落实给经营者，由经营者对河段进行管理，实现‘以水养水’。”