民告官胆大了行政首长应诉主动了

新行政诉讼法自今年5月1日实施以来已经满月。6月3日,《法制日报》记者采访上海、江苏、浙江3地法院了解到,新法实施后,民告官案呈大幅增长趋势,一些新类型案件进入诉讼程序。

新类型案件进入诉讼程序

记者采访了两家中级法院一家基层法院,3家法院5月以来受理的民告官案均大幅增长:浙江省宁波市中级人民法院受案36件,与今年4月和去年5月同期相比分别上升20%、89.5%；上海第一中级人民法院受案9件,今年4月和去年5月均为零件；江苏省苏州市姑苏区人民法院受案35件,同比分别上升46%、30%。

“新法放宽了起诉条件,加之立案登记制的实施,客观上激发了当事人提起行政诉讼的热情。”上海一中院立案庭庭长谷开文解释说。

在宁波中院行政庭庭长陈晴看来,收案的上升主要与新法3个重大修改有关:立案制度发生根本性变化,变立案审查制为立案登记制；受案范围急剧扩大,摈弃“具体行政行为”概念,改用“行政行为”,受案范围由8项扩充为12项；管辖制度更加严格明确,针对县级以上地方人民政府所作行政行为提起的诉讼,一律由中级法院管辖。

“新法扩大受理案件类型能够更加充分地保障当事人的合法权益,新类型民告官案也开始进入诉讼程序。”陈晴举例说,最近,宁波中院受理了一起原告不服被告慈溪市人民政府、慈溪市掌起镇人民政府不履行与第三人宁波某电器有限公司签订的《房屋拆迁补偿协议》而提起的民告官案。

针对案件量增多,新类型案件出现,法院积极做好应对工作。谷开文介绍说,上海一中院确立了“不得拒收诉状”原则,坚决杜绝不接收诉状,不立不裁情况。符合法定条件的起诉,坚持当场立案提高诉讼效率；材料缺乏的起诉,做到一次性全面告知需补正内容、材料及期限,避免当事人来回奔波。

谷开文告诉记者,今年5月以来,上海一中院行政案件不予受理裁定72件,相比以往大幅增长,“这说明,一些当事人对新法及立案登记制的实施在理解上仍存在偏差,起诉必须符合法定条件才可予以受理,而不是提起诉讼法院就必须立案”。

尚未出现审查红头文件案

新法规定,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对规范性文件(即红头文件)进行审查。受访法官均表示,此举对保护当事人合法权益意义重大,但所在法院目前尚无相关案例。

“实践中,有些行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,是地方政府及其部门制定的规范性文件中的某些规定存在越权错位等造成的。因此,一并审查规范性文件能够取得标本兼治的效果。”陈晴说。

姑苏法院行政一庭庭长马立文认为,一并审查红头文件有3方面积极意义:

加强对行政行为的源头治理。实践中出现的一些系列行政行为违法或不当的原因,主要是适用了相同的与上位法冲突或抵触的规范性文件,及时对这些规范性文件进行合法性审查,可以有效避免这类情况的发生。

避免行政机关陷入不断的纠纷之中,也为被告依法主动履职和纠错提供法律保障。行政机关强调对上负责,上级命令必须执行,有时明知规范性文件的规定不妥而不敢或不愿主动纠错,怕承担风险。

为法院依法审查、裁判提供了法律依据和法律保障。法院在案件审理中,如何处理与上位法冲突或抵触的规范性文件,原来是一个“雷区”,不敢轻易触碰。现在法院审查有了法律依据,也是对法官的保护。

“但新法未对可以一并进行审查的规范性文件的时间进行限制,有些规范性文件是根据当时的历史条件和政策制定的,如用现在的标准审查,有可能存在一定障碍。”马立文希望,尽快出台相关司法解释。

行政首长出庭应诉更积极

前几天,一起单位不服工伤认定决定案在姑苏法院公开开庭审理,人社部门负责人出庭应诉。人社部门从原告举证及庭审过程中发现,认定职工所受伤害为工伤证据不充分,职工有作假证嫌疑,故自行纠错,撤销原工伤认定决定,重新进行调查核实。原告则主动申请撤回起诉。

新法规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,即让民告官能见到官。专家指出,在我国,行政机关负责人出庭应诉,能够有效破解民告官案审理难问题。

为让更多行政负责人出庭应诉,姑苏法院出台规定明确负责人范围,仅包括正职和分管副职领导,其他人员即使是班子成员、党组成员都不在内；开庭前除向被告单独发出负责人出庭通知书外,还另行书面告知同级人民政府法制办,由其督促被告负责人出庭。

“我们在确定开庭日期前,尽量与被告方事先沟通,确定其负责人能按时出庭；一些关联案件或同期同被告的案件,尽量安排在一起开庭,避免工作冲突,影响出庭率。”马立文说,5月1日至今,姑苏法院已有23件民告官案行政机关负责人出庭应诉,应诉率为92%。

宁波中院通过邀请行政机关工作人员参与新法培训,发送行政机关负责人出庭通知书促进其出庭应诉,与法制办沟通建立完善督促行政机关负责人出庭的监督、通报、考核等机制,5月以来,行政机关负责人出庭应诉率有所增加。

集中管辖让群众敢于告官

由于被告是行政机关,属于强势部门,民告官案经常面临群众不敢告、法院审判受干预、执行难等问题。

为解决群众不敢告、地方政府对行政审判干预等问题,新法确立了提级管辖和集中管辖制度。姑苏法院目前正在试点,集中管辖吴中区、相城区等5个区民告官案。

“以前行政案件一般由行政机关所在地法院负责审理,由于被告是行政机关,有时甚至是当地政府,一些群众认为地方政府与法院是一家,因而不愿告、不敢告,集中管辖相对能消除这部分顾虑。”马立文说。

为做好集中管辖试点工作,姑苏法院行政庭增加了审判人员,成立环保合议庭、工伤合议庭等不同行政领域审判团队,保证案件审理质效；细化工作流程,根据受理案件的难易程度分案,力求实现一般案件快审快结,复杂疑难案件精审稳判。同时,开设行政诉讼绿色通道,搭建法律咨询平台,通过热线电话等途径,接受群众咨询。

针对执行难问题,新法明确,拒不执行的法院可以对行政机关负责人按日罚款,情节恶劣的,可以拘留行政机关直接主管人员和其他直接责任人员。

“行政机关不执行法院判决的问题确实比较突出。以前法院更多的是通过沟通协调破解执行难题。新法加强了对这个问题的治理,司法强制执行手段针对的是行政机关负责人,而不是行政机关,相对来说更加有效。”陈晴说,虽然目前尚未出现这种情况,但是如果出现,将坚决依法采取措施。