武义县扎实推进异地下山脱贫20余年成功打造精准扶贫“县域样本”
浙江省武义县于1993年在全国率先探索出“下山脱贫，异地发展”的扶贫之路，这一成功范例被纳入《可持续发展之路——中国10年》画册，并先后作为2002年世界可持续发展首脑会议、2004年全球扶贫大会的交流材料，向全世界推广介绍。中共中央总书记、国家主席习近平同志在浙江工作期间，到武义视察异地搬迁工作时指出：“武义下山脱贫工程是一项德政工程、民心工程。武义下山脱贫成绩显著，经验十分宝贵，要善始善终继续抓好。”全国人大常委会委员长、原浙江省委书记张德江说：“武义下山脱贫实践证明，效果非常好，怎么评价都不过分。武义下山脱贫的成绩是历史性的，应当大讲特讲，应当给予充分肯定”。二十余年来，武义县委、县政府按照习近平总书记重要指示精神，通过唱好下得来、稳得住、富得快“三步曲”，实现了异地下山脱贫与百姓增收、社会发展、生态保护的“多赢”，成为实施精准扶贫的“县域样本”。
一、为什么“搬”？
武义属于山区县，1991年6月，省委省政府确定该县南部山区13个乡镇为贫困地区，其面积占全县一半，人口占全县三分之一。这13个贫困乡镇的12.4万贫困人口中，8万居住在高山、深山和石山区，其中有4万人生存环境特别恶劣，发展环境特别艰难。主要表现为“七大难”：出门行路难、儿童上学难、青年婚姻难、有病求医难、用水用电难、邮电通讯难、发展经济难。武义县委、县政府将实施异地下山脱贫，作为解决“七大难”、改变山区落后面貌的根本途径，主要是基于四个方面的考量：
（一）山区百姓的长期积贫，不能实现共同富裕的目标。据1990年统计，这些高山深山区的山民年人均纯收入仅418元，比全县人均收入704元低286元。长期的贫困不仅给山民带来生活的贫穷和经济的落后，还严重制约着共同富裕目标的实现，拖慢全县建成小康社会的步伐。县委、县政府深刻认识到，要实现全县共同富裕、建成全面小康社会，就必须让山民尽快走上脱贫致富之路。
（二）仅靠就地“输血”，不能达到彻底消除穷根的目的。武义历届县委、县政府做了大量尝试和努力，探索各种扶贫方式，从送钱送物“输血”，到修桥修路“造血管”，再到通电、通邮、通有线电视。这些“输血式”“救济式”的扶贫举措虽一定程度上改善了山民境况，但只能暂解燃眉之急，没有根本改变山区落后的生产条件和生产方式，无法真正彻底地消除穷根。同时，因“输血”的成本极高，作为欠发达县的武义救济能力又相对有限，在大量贫困人口的救济需求面前无力为继。
（三）日益扩大的山区生产，不能适应生态保护的要求。面对穷山恶水和日益增加的生产生活成本，山民们只能采取广种薄收的粗放式经营，靠垦林开荒来扩大生产增加收益，导致大量植被被破坏，野生动植物日趋减少，山地灾害日渐频繁，生态与生活的矛盾变得尖锐，这又反过来使山民的生存更加困难。由此，山区人口和资源及环境的关系相互恶化，形成恶性循环，不利于经济社会的可持续发展。
（四）受地理区域的束缚，观念传统跟不上时代发展的步伐。山民长期居住于崇山峻岭，与外界的信息沟通很少，锄头扁担是他们最主要的生产工具，靠山吃山是最主要的生产方式，节衣缩食、量入为出、听天由命、知足常乐是典型的思想观念。这些“小农经济”的生产方式和思想观念，与高速发展的市场经济和现代文明格格不入，严重阻碍着山民市场观念和开拓创新意识的形成，制约着山民脱贫致富，也阻碍了地区经济发展和社会转型。
二、主要做法
武义“下山脱贫”以整体搬迁、异地安置为主要方法，注重发挥村级组织的战斗堡垒作用，以高山贫困农民积极参与为主要形式，以政府引导、市场主导、全社会参与为主要手段，以县域经济发展和新农村建设为持久推动力，以脱贫致富、和谐共生为主要目标的反贫困模式，被认为是“中国反贫困战略创新的最佳县域样本”。其主要做法：
（一）立足“下得来”，注重两个优化加快下山搬迁进程。 一是优化政策，使山民“有序搬”。 将下山脱贫工作纳入县域经济社会发展总体规划，先后制订出台《武义县欠发达地区下山移民整体搬迁规划》、《武义县高山深山农民下山脱贫办法》、《武义县下山脱贫若干问题处理意见》等政策。采取整村搬迁、零星搬迁和特殊群众下山搬迁等方式，引导山区群众向县城城郊、中心镇和工业园区附近转移。同时，加大政府资金补助力度，省级补助标准逐年增加，补助标准从2003年的3000元/人，增至2013年的8400元/人，其中2800元/人用于基础设施建设。此外，县财政建立异地搬迁专项资金，根据安置对象和安置地点的不同进行适当补助。 二是优化服务，使山民“主动搬”。 大力做好宣传发动工作。通过广播、电视、报纸等新闻媒体，广泛宣传下山脱贫典型，经常性组织典型户再上山“现身说法”，组织贫困山区农民参观下山脱贫村，用现实引导说服山民。同时，建立由农办（扶贫办）牵头的下山脱贫工作联席会议制度，定期研究解决具体问题，强化工作服务。在项目立项、新村规划、建房用地审批等方面实行乡镇全程代理、部门限时办结制度，提高办事效率；在土地征用、部门收费等方面尽可能给予优惠和减免。蜗居高深山的农民逐步转变观念，消除各种疑虑，主动搬迁下山。
（二）立足“稳得住”，强化三项举措促进异地安居乐业。 一是加强组织协调，使接纳村“欢迎搬”。 将下山脱贫工作纳入部门、乡镇年度考核的重要内容，并在所有乡镇（街道）建立下山脱贫领导小组，切实加强领导。由县扶贫办出面，组织拟接纳乡（村）的主要领导和群众代表到山区贫困村参观，使之切身体会深山、高山区农民的艰难。同时，安排县领导、部门领导主动联系结对乡镇领导，下村做好接纳村干部群众的思想工作，反复召开干部会议和村民会议，挨家挨户地进行群众的思想动员，充分阐明政策，细致做好各种利益关系调整的处置工作。通过政府有关部门细致高效的组织协调，促进了迁移村与接纳村的双向对接，从而使许多高深山农民通过村村结对实现了异地下山脱贫。 二是强化后续管理，使山民“安心搬”。 在积极推进下山脱贫工作的同时，进一步理顺下山脱贫迁出乡镇和接纳乡镇的管理体制，妥善解决下山脱贫村的行政管辖权归属、村级组织体系建设、资产转移等问题和下山农户的户籍管理、就学、土地、山林权属等后续问题，有效解除山民后顾之忧。对整村迁移的，由村里统一办理户口，迁入接收乡镇实行属地管理；零星搬迁下山的，经审核，送公安部门办理迁移手续。对脱贫小区安置人口达到一定数量的规模小区，按照农村社区模式进行管理，建立社区党组织和居委会，负责社区党员和社区公共事务管理。下山脱贫村户口已迁移到接收乡镇的，中小学生可在接收乡镇自由就读。跨乡镇整村下山迁移的行政村，其在原乡镇的土地（耕地）所有权、使用权、经营权不变，并在尊重农民自愿的基础上由村级组织统一经营管理，也可实行托管。特别针对异地搬迁工作中遇到的一些新情况、新问题，2014年专门出台《武义县异地搬迁工作实施意见》、《武义县下山脱贫遗留问题解决方案》两个文件，按照“突出重点、分步实施、整体解决”的原则，妥善解决老村土地复垦、留守户搬迁等问题，逐步化解下山脱贫工作遗留的各类矛盾。 三是完善搬迁布局，使山民“搬得好”。 在下山脱贫伊始，就确定了“山顶向山脚、自然村向行政村、向沿路、沿集镇搬迁”的原则，进一步推进下山脱贫与工业园区建设、城镇建设相结合，有意识地引导下山脱贫人口向城郊及工业园区集中的地区迁移。武义下山脱贫主要向四大类地区搬迁：第一类是白洋街道、壶山街道、熟溪街道等城郊地区，累计搬迁农户4673户、14170人；第二类是百花山、桐琴、泉溪、古马山等工业区周围，累计搬迁农户5174户、15689人；第三类是柳城、桃溪、王宅、西联等中心镇，累计搬迁农户4339户、13158人；第四类是公路沿线，累计搬迁农户2506户、7593人。目前，该县建成的100个下山脱贫小区（点），主要集中在城郊、乡镇政府所在地、中心村以及工业功能区附近，全县下山劳动力转产率达到了82%。
（三）立足“富得快”，依托三种资源加快脱贫致富步伐。 一是依托独特生态资源，以产业开发促脱贫。 通过引导下山群众退耕还林、退宅还林，积极做好生态旅游和生态农业文章，带动下山后农民增收。积极开发生态旅游，挖掘山区生态、地理地貌和民族风俗等资源，探索出一种全新的换血式扶贫致富模式。如2006年，西联乡牛头山田坪等村整体下山脱贫后，县委、县政府启动牛头山旅游开发工程，武义县旅游投资开发公司通过整体承包2万亩山林，合理开发利用下山脱贫村原有的民居等方式，极大的助推了牛头山国家森林公园的建设，目前累计投入建设资金4亿多元，建成石门峡游览区、上田旅游服务区和下田游乐服务区三大旅游区块，已成功创建4A级景区，2014年接待游客达到90.91万人次，同比增长49.24%；今年1-4月实现旅游收入1513.76万元，同比增长39.71%。同时，大力发展生态农业，利用原有旧村空宅基地、耕地，引导农业龙头企业和农民专业合作社建立农产品基地，吸纳低收入农户就业、入股，发挥其对低收入农户增收的带动作用，发展有机茶、高山蔬菜等效益农业；引导下山农民对原有林地、农田通过返租倒包、租赁等形式实现土地流转，合理引入工商资本，提高土地经营效益。如俞源乡九龙村下山搬迁后，将坐落在海拔1040米的高山上的村庄原址复垦后，连同原来山林田地，全部承包给武义县九龙茶叶公司，每年为村里带来1.3万元租金收益。截至2014年底，全县共有农民专业合作社646家，家庭农场289家，各类农业经营主体辐射带动农户数7.4万户。这些举措既增加了下山农民收入，又有利于生态建设，促进了经济与环境协调可持续发展。 二是依托丰富人力资源，以培训转移促脱贫。 加强农村劳动力技能培训和职业培训，帮助农民下山后从原有落后的生产、生活方式中脱离出来，提高农民素质，扩宽就业渠道，使农民下山后“有活干、有钱赚”。近年来，武义县财政每年筹措300多万元专项资金用于农村劳动力培训，先后举办了名茶制作、香菇种养、高山蔬菜、药材种植、数控车工、家政服务等农村实用技术免费培训，每年为培训后的下山农民就近联系工厂务工1万人次以上。同时，引导下山农民发展来料加工业等就地型经济和发展“超市经济”等输出型经济，提高其增收致富能力。目前，实施异地搬迁的村已发展来料加工点50家，人均年增收8000多元；武义山区农民在全国各地开办超市7000多家，年销售收入在350元亿左右，转移农村剩余劳力20000余人。 三是依托多种外部资源，以结对帮扶助脱贫。 不断拓宽帮扶领域，多渠道、多层次地建立健全结对帮扶机制。优化“一户一策一干部”帮扶机制。由“两富”指导员、乡镇干部、村干部组成的干部队伍与每一户4600元以下低收入农户结对，制定帮扶措施。在全县机关干部与低收入户结对帮扶的基础上，对有发展愿望和发展能力的低收入户给予重点帮扶。完善经济强镇与欠发达乡镇结对帮扶机制。开展低收入农户重点村结对帮扶工作，在省、市机关部门结对帮扶的基础上，通过县机关部门结对等途径，有效推进全县低收入农户奔小康工程的实施。深化“一村一企”结对帮扶机制。启动了三轮“百企联百村、共建新农村”活动，鼓励规上企业与村集体经济年收入低于5万元的村进行结对帮扶。2012年-2014年，全县有265家规上企业参与村企结对，累计落实帮扶资金1187.3万元。完善金融扶贫机制。专门建立帮扶资金，实行小额农贷及贴息扶持，下山农户可通过县农村信用社申请由县财政50%贴息的发展生产小额担保贷款。截至目前，扶贫小额贷款贴息共160多万元；成立村级资金互助组织24家，入会农户1300户，很大程度上解决了贫困农民资金短缺的问题。
三、主要成效
经过20余年努力，武义县共完成415个村的异地搬迁工作，其中建制村55个，16692户、50610人，下山自然村占全县自然村总数的1/3，下山人口占全县总人口1/6。下山村的面貌发生了翻天覆地的变化，生产条件越来越好、致富门路越走越宽、群众生活越过越美。原有的“七大难”问题得到解决。实现了生存环境、思想观念、发展条件、精神面貌、六通设施、儿童上学、医疗条件、村容村貌、青年婚姻、生活质量等“十大变化”。
（一）标本兼治，实现了贫困穷根的消除。通过搬迁下山，大批的农村劳动力从山间地头向二产、三产转移，依靠到企业做工、经商、办企业提高收入，逐渐走上了发家致富的道路。例如，泉溪镇黄坛村坐落在海拔803米的高山上。2003年下山脱贫前，村民人均年纯收入仅有700多元，村集体经济收入仅为5000余元。搬迁至工业园区附近后，村民实现了“家门口就业”，有些到工厂打工，有些开起了超市，有些经营起了家庭工厂，黄坛村也逐渐变成了富裕村。截至2014年，村集体经济收入近20万元；84户村民中有59户在企业打工，人均年纯收入达2万余元。
（二）开放图强，加快了思想观念的转变。下山迁移后，贫困山民逐步摆脱了传统生活方式的束缚，代之而起的是全新的市场观念、效益观念、发展观念。例如，柳城畲族镇江下村下山搬迁后，积极开发农家乐畲寨民宿、荷花物种园、宣平溪公园等项目，大力发展乡村休闲旅游，从业农户平均年增纯收入8万余元。同时，通过向游客售卖农家土特产，户均增收1万余元。到2014年，4600元以下的低收入农户已全部实现脱贫致富。
（三）集聚人口，推动了城镇经济的发展。将下山脱贫与新农村建设、小城镇建设相结合，通过集中、统一的迁移行动，使接纳的中心村或小城镇，人口、资金等资源迅速聚集，提升了城镇建设的规模和档次，使武义成功地走出了一条有别于经济发达地区的城镇化路子，即采取了“人口集聚—城镇建设—发展经济”的模式。如西联乡马口村，1994年仅有1130人，通过接纳7个下山脱贫村，人口增至3616人，新村面积比原来扩大了3倍。1995年全村仅有一家副食品店和一家锯板厂，现已有各种商店37家，企业5家，在本村从事第三产业的人员达到200多人。同时，还涌现了工业产值超50亿元的桐琴镇等一批新型城镇。
（四）保持水土，促进了生态环境的改善。通过下山脱贫，将世代居住在高山、深山的人口搬迁下山后，有效缓解了山区人口对资源环境的压力，从源头上杜绝了乱砍滥伐等破坏生态环境行为的发生，山区生态环境得到了有效保护。同时，通过老村宅基地复垦和退耕还林，进一步促进了山区生态建设。先后下山脱贫、退宅还林，封山育林3万多亩，全县森林覆盖率已由1994年68%提高到现在的72%，75%的地面水达到Ⅱ类水质标准，主要库区达到Ⅰ类水质标准，生态环境日益呈好，为构筑良好的生态屏障和推进生态景区全域化打下了坚实的基础。
（五）与时俱进，推动了战略目标的实施。武义根据区域自然条件和经济发展现状，确定了“生态立县、工业强县、旅游富县、科技兴县”四大战略，致力于实现“生态发展、绿色崛起”。下山脱贫作为实施这一战略的重要举措之一，已经并将继续推动全县经济发展战略和目标的实施。首先，缓解了人口对环境资源形成的压力，为促进生态环境的保护与恢复、进一步构筑良好的自然环境和生态农业发展空间，提供了坚实的基础条件，有利于推动生态立县战略的实施。其次，促进了生产要素、资金、技术的集聚和人的现代化，为工业经济的发展创造了良好的条件，推动着工业强县、科技兴县战略的实施。再次，与旅游发展相结合，利用下山村旧址开发了牛头山国家森林公园、小黄山和清风寨等一批景点，打响武义生态旅游金字招牌的同时，也给下山脱贫村带来了收益，有利于推动旅游富县战略的实施。实践充分证明，下山脱贫已成为武义扶贫攻坚的成功战略。
四、武义下山脱贫模式对当前精准扶贫的启示
习总书记指出：“各级党委和政府要在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫”。现全国人大常委会委员长、原浙江省委书记张德江在视察武义下山脱贫工作时说：“偏远山区由于自然条件制约，群众生产、生活十分困难，即使修了路，通了电，也很难脱贫。在这种情况下，采取搬迁下山异地脱贫的办法是一条成功之路。”欠发达的武义县之所以能够成功探索出以“下山脱贫”为主要特色的“异地搬迁开发型”反贫困模式，成就“世界扶贫史上的奇迹”，关键在于找到了“好方法”“好路子”，实现了中国反贫困战略的五大转变：
（一）扶贫思路转变：由就地脱贫到根源脱贫。传统的扶贫方式主要以输血、造血为主，眼光主要局限于贫困人口本人和其所在地本身，总是设想让贫困人口能够因地发展，就地脱贫，其结果忽略了贫困人口致贫的最大根源——恶劣的自然环境已经不适合人类生存，解决了一时的生活困难，解决不了长远的发展困境，难以从根本上改变贫困面貌。武义“下山脱贫”模式，其最大的创新就是扶贫思路的转换，将世代生活在高山深山石山的贫困农民向山下搬迁，沿路、沿集镇、沿工业园区整体安置，使高山农民的生活环境来了一个根本性的转换，贫困山民的生产生活条件从根本上得以改善，为接下来的发展致富提供广阔空间。同时，“下山脱贫”后，这些山民的后代能享受到山下更加优越公平的教育资源，从根上“阻止贫困现象代际传递”。
（二）扶贫手段转变：由完全政府推动到政府和市场双轮驱动。习近平总书记强调，“要用开放意识来推动扶贫工作和在扶贫工作上运用开放政策”，“要靠市场”。这深刻揭示了扶贫开发要服从市场规律，用改革开放和市场办法着力破解当前贫困“单项扶贫措施难以奏效，常规工作手段难以改变”的困境。武义“下山脱贫”模式是供给推动型扶贫模式向市场需求拉动型扶贫模式转换的成功典范。一方面，发挥政府在下山脱贫启动、搬迁和下山后安置、发展等扶贫工作中的主导、核心作用，另一方面，政府又没有包办代替下山脱贫工作，成功引入市场机制，山民什么时候下山，以什么方式搬迁，搬迁到哪个地方，选择哪些途径发家致富等方面，完全由山民自己决定，由市场去挑选。
（三）扶贫机制转变：由“外源被动型”扶贫到“内生主动型”脱贫。习近平总书记在《摆脱贫困》一书中多处强调，“弱鸟可望先飞，至贫可能先富，但能否实现‘先飞’、‘先富’，首先要看我们头脑里有无这种意识”，“贫困地区完全可能依靠自身的努力、政策、长处、优势在特定领域‘先飞’，以弥补贫困带来的劣势”。以往一般的扶贫做法是由外部向贫困村输入人力、物力和财力，但武义“下山脱贫”模式充分调动贫困山民脱贫致富积极性，通过组织山民下山参观、实地感受等方式，从内心深处激发山民要下山脱贫的强烈冲动，变政府“要我下山”为山民自己“我要下山”，实现贫困者“主动”脱贫致富。这一转变，使下山农民由武义最穷的人变为富得最快的人，成为武义最有创业激情的人。
（四）扶贫目标转变：由解决温饱到促进发展。以往扶贫标准还只是满足贫困人口当前社会生产或生活方式下维持生命正常活动所必需的基本生存需求。但武义下山脱贫目标是“下山脱贫拔穷根、异地致富奔小康”。将下山脱贫与工业开发相结合，引导山民向第二、三产业转移，完成由田间到车间的转变。下山农民的新居、新村建设，完全按照社会主义新农村的建设标准，大大超出迁入地农民原有水平。生产生活环境的改变，极大激发下山农民发家致富的干劲。武义下山脱贫模式可谓跳出农村抓扶贫，走出了一条可持续、以城带乡、以市场化脱贫致富的新路子。
（五）扶贫策略转变：由“授之以鱼”到“授之以渔”。习近平指出：“一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展。”武义的下山脱贫实践，自始至终注重“五结合”，从而使下山脱贫完全成为武义经济社会发展总体战略中的一个重要组成部分，更加具有整体性、综合性、战略性的特点。与推进工业化、城市化相结合，通过工业化、城市化来转移山民、减少山民、提高山民、富裕山民，组织规模工业企业与下山脱贫村开展一帮一扶贫结对活动，动员企业帮助下山群众进行新农村建设，优先录用下迁农民工，为下山群众解决具体困难。与农村劳动力培训就业工程相结合，分批对全县下山脱贫小区群众开展非农技术培训，提高职业技能，实现充分就业。与劳务输出相结合，引导山民外出办厂、打工、开超市，实现快速致富。与发展来料加工业相结合，完善来料加工业政策，加快培育来料加工经纪人队伍，有条件的下山脱贫新村都要发展来料加工点，有效增加下山群众收入。与发展特色产业相结合，发展高效生态农业作，充分挖掘下山脱贫旧村的旅游潜力，着力打造绿色生态旅游产品，发展生态旅游业。
