十二届全国人大常委会第十二次会议表决通过我国第一部航道法

　　航道作为水上交通运输所依赖的核心自然资源，一段时间内由于观念局限、立法滞后，导致对其保护长期不足。航道法的出台，填补了交通运输法律体系最后一块空白，对航道管理领域存在的难点、焦点问题作出了制度回应。

　　“长江上游的金沙江，由于溪洛渡的枢纽没有建设通航设施，金沙江上游七百公里的航道资源就白白浪费了。”交通运输部水运局副局长解曼莹说。

　　新中国成立之初，我国拥有近17万公里内河航道，而如今还能“跑船行舟”的航道资源剩余不足13万公里，近1/4的航道出现废弃、断航。由于过去河流开发过度重视水电开发的直接效益，未全面考虑航运这种隐形的经济效益，造成航道作为不可再生的稀缺资源的浪费。

　　2014年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议以161票赞成，2票弃权，零票反对的表决结果通过了《中华人民共和国航道法》，中国航道管理的“母法”终于呱呱坠地。

　　航道立法补上最后空白

　　航道法通过之前，在公路、铁路、航空、水运和管道五种运输方式中，唯独水运缺少法律层面的立法，仅靠一部1987年由国务院颁布的航道管理条例加以规制。由于之前的管理条例在位阶上属于行政法规，一方面在实际执行中出现约束力有限的问题，另一方面在其他不同运输方式和其他水资源综合利用都已制定法律的情况下，法律位阶更低的航道管理条例在各方面的协调统筹上就显得捉襟见肘，实施效果也不理想。

　　“原来的航道管理条例规定，建筑物、构筑物如果影响航道，建设单位在建设过程中应当征求航道管理部门的意见。”对此，交通运输部法制司副司长魏东解释说，“作为一个征求意见的机制，对能不能得到采纳、会不会受到重视并无太强的约束力，因而难以解决航道资源的保护问题。”

　　目前，打造依托于长江黄金水道的“长江经济带”，依托于西江的“西江经济带”等经济发展战略都与水路运输航道密切相关。然而，在重要性日益凸显的同时，现实中我国的航道管理却面临着大量棘手问题，需要在航道法中加以解决。

　　自1995年起，交通运输部即开始着手航道法的起草工作，全国人大代表、政协委员近年来也多次提出制定航道法的建议或提案。2011年，全国人大常委会对航道法进行立法项目论证，并将其列入十二届全国人大常委会立法规划。经过向社会公开征求意见，召开专家学者论证会，征求有关部门和地方政府的意见，调研多省实地情况，航道法才在全国人大常委会的两次审议之后获得顺利通过。

　　今年3月1日即将实施的航道法填补了综合交通运输法律体系的空白，为几种运输方式相互协调发展和实现水资源利用的最大化搭建起了制度框架。“下一步需要评估目前的航道法是否能够满足航道实际管理的需要，航道法毕竟是个大法，一些规定较为原则。”国务院法制办工交商事法制司副司长董超洁表示，“如何进一步细化这些原则性的规定，修改完善航道条例也是途径之一。”

　　避免重蹈资源浪费覆辙

　　南京长江大桥曾作为代表我国当时建设水平和发展成就的一座重要桥梁，具有联通南北的重要战略意义。然而，由于受建设年代较早、当时认识水平有限的影响，桥梁净空只有24米，导致大量海船入江后无法通过，长江下游深水航道的自然条件得不到充分利用。

　　“全国4186座航道上拦河建筑物中，能正常使用过船设施的仅621座；40972座桥梁中未达通航标准的占70%。”去年4月的十二届全国人大常委会第八次会议上，交通运输部部长杨传堂在作航道法草案说明时提供了这组数据。

　　航道资源基于自然条件形成，不同于公路铁路等设施可以大量人为建设，其对充沛的水量的要求，决定了航道必然是稀缺资源，也是不可再生资源，一旦发生破坏，再行恢复的代价就十分高昂。

　　类似南京长江大桥这样的历史遗留问题，此次也被吸纳进航道法制定的通盘考虑之中。在航道法专章规定的“航道保护”中，针对航道涉及水深、水宽和净空构成的立体空间的特点，从“跨”“拦”“临”三个方面予以规制。具体而言，航道法第24条规范的是跨越航道的桥梁与穿越航道的地下管道；第25条涉及通常将河拦腰切断的永久性闸坝，其对航道资源来说影响最大、也最直接；第26条对在临河、临湖、临海区域建造超越了一定的界限、影响航道通行条件的建筑设施作出规定。

　　特别是第28条的航道通航条件影响评价制度，作为一个亮点，规定了建设单位在工程可行性研究阶段要对建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核，从而避免一些对航道有重大影响的工程匆匆上马，造成航道资源难以挽回的损失。

　　“在资金、航道资源保护、法律处罚等方面，航道法具有针对性、严谨性和可操作性，对水运和航道事业的发展，具有里程碑的意义。”解曼莹表示。

　　违法采砂威胁航道资源

　　禁止违法采砂和环境保护，是此次航道法制定中特别关注的问题。

　　在具体制度上，除了在总则上确定应遵循综合利用和保护水资源与保护环境的原则，还在诸如航道发展规划技术等级评定制度中体现“环境保护”的因素，并在编制航道规划中应当依法进行环境影响评价。

　　根据解曼莹提供的数字，以长江黄金水道为例，作为全球最繁忙的航道，2013年其运输量就达到了19亿吨。虽然水运只能覆盖有水网的地区，但其所需港口等设施的占地面积、每百万公里能耗与铁路、公路相比，在资源利用方面有较大的优势。加强航道的规划、建设、养护、保护，保障航道畅通和航行安全，就可以节省其他交通运输方式对土地资源的占用，也可以减少其他运输方式对环境、能耗方面的大量需求，因而合理利用航道资源，既有节能减排的优势，也有利于国家实现可持续发展。

　　但对于航道资源的充分利用，却面临着违法采砂的巨大威胁。一方面，采砂出现的多余抛弃物往往就近被倾倒在航道中，影响了航道等级和航道能力的发挥；另一方面，在航道上采砂造成的深坑会改变河势，导致整个河道偏移摆动，进而对航道造成彻底破坏，原先为航道而建设的各种设施的投资也就付诸东流。

　　一般公众通常对河道采砂的危害性缺乏认识，甚至以为挖砂之后河道更深，能起到清淤的效果。但事实上河砂的品质取决于含泥量的多少，而水流流动会带走泥沙，留下纯度较高的河砂。因为在有水流流动的地方开采，成本低、利润高，往往成为非法采砂的高发区域，但这些区域恰恰又是有较好通航条件的航道。

　　采砂的收益属于个体，而维护航道的公益性设施只能依靠政府投入，“花纳税人的钱，补偿个体产生的损失，既不公平也不合理，还增加了财政资金的负担。”解曼莹说。

　　为此，航道法第36条和第43条专门就禁止违法在河道内采砂做出规定，对于违法采砂损害航道通航条件的，不仅负责航道管理的部门可以责令停止违法行为、没收违法所得，还可以扣押或者没收非法采砂船舶，并处五万元以上三十万元以下罚款。这对于一些地方滥采滥挖河砂成风而酿成了严重事故，甚至与地方黑恶势力勾结形成“砂霸”有遏制作用。

　　来源；国法办网站