档案行政权力清单制度建设应注重“四个区分”

行政权力清单制度建设工作是深入推进依法行政、加快建设法治政府、强化权力运行制约和监督体系的重要内容。权力清单清理后保留的行政职权，特别是行政许可权、行政处罚权是档案行政主管部门保持行政执法主体资格的重要依据，将会在各地区机关事业单位改革中发挥重要作用，各地档案部门必须对该项工作引起足够重视，把权力清单建设工作当成安身立命的重要任务来抓。笔者所在单位在市清权办的领导下，对原有的权力清单进行了梳理，并在市政府门户网站和本单位网站上公布。纵观整个权力清单建设过程，笔者认为，有以下几个问题需要注意。

正确区分行政许可审批和非行政许可审批。行政许可作为直接关系公民、法人和其他组织切身利益的行政行为，一直以来都是行政审批制度改革的重点。2014年4月，国家档案局公布了保留的行政审批事项清单，共保留4项行政许可和2项非行政许可审批。在一些地方档案部门对照国家档案局的审批事项目录进行清理的过程中，笔者发现部分地方档案行政管理部门保有的行政许可，普遍存在着办理数量少、多年不发生管理行为等问题。其中，个别事项甚至存在没有调整对象的问题。如“携带、运输、邮寄国家二级档案及其复制件出境的审批”，因为国家未出台一、二、三级档案分类标准，该项事实上没有调整对象；另一项“延期向社会开放档案的审批”，如果严格对照《行政许可法》中的定义，该项内容事实上属于政府内部管理行为，不属于行政许可范畴。按照《指导意见》的要求，对于此类权力，在全国大力精简行政审批的形势下，应及时取消或调整。

正确区分外部行政行为和内部行政行为，内部管理事务不再纳入权力清单。《指导意见》明确指出，地方各级政府工作部门要对行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权分门别类进行梳理，汇总形成部门行政职权目录。行政权力清理的范围仅限于直接面向公民、法人和其他组织的行政职权。而政府内部管理行为等不再列入权力清单。部分地方档案部门在前期清理过程中没能很好区分两者。

正确区分抽象行政行为和具体行政行为。在已经完成清理的部分地区中，有不少地方将一些抽象行政行为列入权力清单之中，比如地方性档案法规、规章、政府规范性文件草案的起草；档案事业发展规划的拟定、执行及评估等，按照《指导意见》的清理范围，由于该类职权没有特定行政相对人，不是“直接”面向行政相对人的权力事项，不应该保留在行政权力清单的范畴之内。

正确区分行政权力“取消”和“不列入”。“取消”的意思很清晰，就是不再享有相关职权。如：无规章以上法定依据，仅依据规范性文件设置的行政权力一律取消；“不列入”的行政权力，并非在日后的工作中不再从事该项行政职权，比如政府内部审批，国务院在《关于取消非行政许可审批事项的决定》中明确要求，调整为政府内部审批的事项，审批部门要严格规范审批行为，明确政府内部审批的权限、范围、条件、程序、时限等，严格限制自由裁量权，优化审批流程，提高审批效率。“不列入”并不意味着该项职权的消失，仍要严格按程序运行。

原载于《中国档案报》2016年3月14日 总第2886期 第三版