杭州市：统筹扶贫促发展、精准扶贫促增收

  统筹扶贫促发展、精准扶贫促增收

  ——杭州市农办（扶贫办）   祖先明

杭州市地处东南沿海，经济比较发达，2013年人均GDP已达到中等发达国家水平。但就整个区域经济发展而言，短板也十分明显： 一是“东快西慢、东强西弱”，地域经济发不平衡。 主城区与五县(市)差距大，受区位条件、资源禀赋、发展基础与管理体制等多因素制约，地处西部山区的淳安、建德、桐庐、临安、富阳五县(市)发展相对迟缓，五县(市)地域面积占全市81.5%，人口占37.2%，但生产总值只占20%左右，地方财政收入只占12%左右。 二是城乡发展不平衡 。尽管自2010年起，杭州市农民人均纯收入增幅开始超过城市居民人均纯收入，但城乡居民人均纯收入的差距依然十分明显；农民人均纯收入最高的萧山区与最低的淳安县相比，相差了2.2倍。农村与城市、五县（市）与城区发展不平衡的矛盾，已成为杭州市经济社会可持续发展的制约瓶颈。为了从制度层面有效地解决这一问题，杭州市委、市政府有组织、有计划地开展扶贫开发工作。2010年，杭州市作出了以新型城市化为主导加强城乡区域统筹发展的战略决策，把统筹城乡区域发展与推进扶贫开发有机结合起来，按照“在统筹中扶贫、在协调中发展”的新思路，大力实施强城带乡、“联乡结村”帮扶、多措并举的精准扶贫战略，取得了阶段性成效。全市低收入农户人均纯收入从2008年的2847元增加到2013年的6804元，年均增幅达19.04%，高出全市农民人均纯收入增幅6.04个百分点。主要做法是：

一、强城带乡，统筹扶贫促发展

为加强城乡区域统筹、构建城乡区域发展一体化新格局，杭州市不断强化各方面保障，积极构建政策体系，出台了《关于以新型城市化为主导进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见》(市委〔2010〕17号文件)，2011年杭州市围绕区县协作、产业发展、中心镇、中心村、土地综合整治、“三江两岸”生态景观保护与建设和农村文化建设等七项重点工作，按照规划建设一体化、产业发展一体化、生态保护一体化、要素配置一体化、公共服务一体化、民生保障一体化等“六个一体化”目标，细化和出台了41个配套的政策性文件，涵盖了城乡建设的方方面面。

一是增加财政投入力度 。为保障七项重点工作有序推进，杭州市本级进一步突破“省管县”财政管理体制框架，加大对西部五县(市)财政资金投入力度，在原有支农资金和“联乡结村”帮扶资金不变的基础上，新设立了统筹城乡区域发展专项资金、区、县(市)协作资金、“三江两岸”生态景观保护与建设专项资金和农村公益金，形成了“六位一体”的统筹城乡区域发展资金支持体系。为更好地促进五县(市)发展，杭州市决定，从 2011至2015年，由市财政统筹安排，在原有预算内各类扶贫专项资金及增幅不变的前提下，每年新增10亿元资金，用于支持西部五县(市)发展，开启了在统筹中扶贫，在扶贫中统筹的扶贫开发新思路。

二是成立城乡协作组。 为加快西部五县（市）的发展，杭州市11个城区和西部欠发达的5个县（市）结对成5个帮扶协作组。每个协作组都设有领导小组，由市领导亲自担任组长。领导小组下面设联络组，由城区干部担任联络组组长，为了便于协调，该组长同时兼任对方县委办副主任。城乡之间的街道和乡镇、部门与部门全部实行挂钩结对，全方位展开协作。每个协作组的相关城区每年安排不少于5000万元资金［包括乡镇（街道）资金］支持协作县（市）基础设施项目建设。每对区、县（市）协作组要共建2个产业集聚平台，5年内城区向对口县（市）转移产业项目累计投资20亿元以上。这一帮扶并非简单的“劫富济贫”，而是按照产业发展特点，相互配对。例如淳安旅游资源十分丰富，市里就统一安排，让西湖区和风景名胜区与其挂钩结对，共谋旅游发展大计。到2014年区县（市）协作得到进一步深化，资金支持力度继续加大，四年共落实协作资金达到13.5亿元，落实协作项目271个，总投资达204亿元。

三是加快推进美丽乡村建设。 为改变西部五县（市）发展环境，杭州市按照“望得见青山，看得见绿水，记得住乡愁，传承起文化，兴得起产业，富得了百姓”的要求，以推进农村道路建设、污水治理、村庄绿化、公共休闲设施、老人集中供养点建设等为重点，着力培育新型业态，完善长效管理，加快推进美丽乡村建设。到2014年全市共建设中心村193个、精品村247个，市级财政累计投入29.4亿元。

二、联乡结村，精准扶贫促平衡

为了加快西部五县（市）欠发达乡镇发展，大力实施精准扶贫战略，杭州市在认真调研和论证的基础上，将全市边远山区和低收入农户相对集中的42个乡镇和150个村作为重点扶贫对象，开展了“百团联百乡、千企结千村”即“联乡结村”共建帮扶活动,市本级组建42个由“市领导+市级部门+企业+学校+乡镇”组成的帮扶集团，联系42个欠发达乡镇，帮扶集团成员单位联系一个重点村，全面实施精准帮扶。2009年以来，全市实施“联乡结村”共建项目15601个，落实结对帮扶资金19.01亿元，2013年市定向帮扶的42个欠发达乡镇农村居民人均纯收入达到11600元，高出当年全市农村居民人均纯收入增幅2个百分点。

一是坚持党政、部门、企业、群众“四位一体”。 按照党政主导力、农民主体力、市场配置力、社会创造力，始终营造政府扶贫与社会扶贫、市场扶贫、金融扶贫、科技扶贫并举的良好氛围。市委、市人大、市政府、市政协四套班子领导亲自担任帮扶集团总指挥、负责牵头协调，每年带领集团成员单位到联系乡镇、结对村检查指导帮扶工作、审定帮扶项目、落实帮扶资金；帮扶集团牵头单位积极发挥组织、联络和协调作用，主动召集结对双方研究方案，落实项目，解决资金等问题；集团各成员单位真心帮扶，选择了各地迫切需要解决农民群众受益的项目，主动到联系乡镇、村送资金、送项目、送科技、送信息、送教育、送文化，与结对乡镇谋划共建方案，商讨共建项目，有力的推动了欠发达乡镇的新农村建设；全市广大企业和企业家主动捐款捐物，充分体现了强烈社会责任感。2009年到2013年，参与扶贫的企业无偿出资9.37亿元，年出资100万元以上的企业达100多家，平均每个欠发达乡镇5年到位帮扶资金达1000万元以上。

二是坚持经济帮扶、教育帮扶、科技帮扶、文化帮扶“四管齐下”。 以项目为龙头，以资金为保障，实现“输血”向“造血”转变。2009年以来，帮助结对乡镇建设农业生产基地62.3万亩；新建和改建学校293所，新建和修缮村道3875公里、桥梁353座、堤坝渠道1426公里；建设村级公园 782个、村级活动室886个、健身场所964个；改造自来水1657处，解决饮水困难农民115.6万人；大大改变了欠发达乡镇的农村面貌，有效地改善了当地农村居民的生产生活条件，真正实现了“城乡统筹上台阶，结对共建上水平，农民群众得实惠”要求。

三是坚持市、县、乡、村“四级联动”。 充分发挥县（市）乡镇主体作用，调动农民群众的积极性和创造性，创建了基础设施建设型、产业开发型、社会事业型、劳力安置型、教育培训型、困难帮扶型等扶贫模式，推动从资金帮扶向项目开发、产业带动转变，从企业单向支持向村企互动双赢转变，从短期合作向长期挂钩转变。同时，加强对集团帮扶资金的监管，为便于市级集团各成员单位结对帮扶资金的支付，下发《关于公布“联乡结村”活动帮扶资金银行账号的通知》（杭联结办[2011]10号）公布帮扶资金专户银行账号，确保市级集团成员单位资助联系乡镇的资金纳入县级扶贫资金专户，实行专户管理；严格支付手续，实行县（市）级报账制，严格执行先报账后支出的管理规定，每年委托第三方对42个帮扶乡镇的扶贫资金进行专项审计，确保了扶贫资金安全运行和发挥应有效益。

三、创新机制，多措并举促增收

按照新一轮扶贫标准（人均纯收入低于6000元，2010年价），杭州市现有低收入农户11.3万户、27.5万人。为确保低收入农户收入倍增计划的顺利实现（杭州市提出低收入农户人均纯收入在2012年的基础实现翻一番目标，到2017年人均纯收入达到12000元），杭州市按照分类指导、因户施策的原则，对有发展能力的低收入农户加大产业扶持力度，提高“造血”功能和自我发展能力；对无劳动能力、长期病残的实行保障救助，增加转移性收入；对因病因学致贫的加大医疗和教育帮扶救助力度。

1 、加强领导，建立有序推进的工作机制。 杭州市把实施“低收入农户收入倍增计划”作为一项民心工程、实事工程。在实施中，建立健全推进机制，做到了“三个有” ： 一是有组织。 成立了以市委副书记为组长，副市长为副组长，市政府办公厅、市委组织部、市农办等15个部门组成的“杭州市低收入农户收入倍增计划”领导小组。根据职责明确：市总工会结合“春风行动”向农村延伸，民政局结合低保及扩面，劳动局结合农村养老、医疗保险推行，共同构筑低收入农户保障体系建设；市农办结合“联乡结村”活动，市直机关工委结合“城乡党员干部结对困难户”活动，完善结对帮扶网络；市教育局、劳动局借助“春风行动”培训服务下乡进村，农业部门依靠“一计划五行动”，加大低收入农户培训力度，推进转移就业；团市委以“关爱、互助、自强、和谐”为主题，以助困、助学、助医、助业为主要内容，推进“低收入农户青少年关爱行动”；市妇联、市残联、结合各自职责，加强对特定人群的引导和扶持。 二是有政策。 为加快我市低收入农户增收步伐，着力改善农村民生，今年出台了《杭州市低收入农户收入倍增实施意见》（市委办发[2014]27号），明确了目标任务、十大工作举措和政策保障。 三是有抓手。 为有力推进“低收入农户收入倍增计划”的实施，市委市政府明确了六大工作抓手。即：推进“春风行动”向农村延伸，完善低收入农户救助体系；完善保障体系，提高低收入农户保障水平；实施产业开发，拓宽低收入农户增收渠道；开展技能培训和双证制培训，促进低收入农户转移就业，提高创业发展的能力；推进下山移民，改善低收入农户生存发展环境； 建立低收入农户结对帮扶机制。

2 、干部结对，建立分类指导的帮扶机制。 按照“结对帮扶落实到乡镇、扶贫重心下移到村、扶贫对象明确到户”要求，杭州市开展了“万名党员结对帮扶万户农村困难家庭”和“1+X”社会结对帮扶活动，在全市广泛发起 “一户一策一干部”活动，组织机关干部、教师、医生、事业人员等参与结对活动。在工作中，区别低收入农户“社会救助”与“生产帮扶”的不同情况，对有发展愿望、有劳动能力的低收入农户采取 “一帮一”结对方式，开展增收指导、生产服务等活动；对无项目可扶的救助型低收入农户采取“一帮多”结对方式，开展上门服务、集中慰问等活动。全市上下做到分类指导、分户决策、帮扶到户、责任到人。

3 、创建平台，建立加快发展的增收机制。 杭州市针对有发展能力的低收入农户，推出了低收入农户产业发展项目，拓宽了低收入农户增收致富的渠道，构筑了低收入农户创业创新的“六大平台”，进一步增强“造血”功能。 一是基地建设平台。 对新建改建的种养业基地，实行种子种苗、农资、农机等实物形式的扶持，帮助低收入农户发展种养业，以及“农家乐”休闲旅游业等三产项目。市财政按照种子种苗补助100%，农资补助50%，农机补助80%标准给予扶持。 二是组织带动平台。 鼓励农民专业合作社，吸收低收入农户入社。鼓励农业龙头企业带动低收入农户增产增收，引导他们参与“公司＋农户”式的产业化经营，让低收入农户与龙头企业结成紧密的利益共同体。对吸纳低收入农户20户以上的的农民专业合作社和农业龙头企业，市财政分别按照每户400元和每户200元的标准给予补贴。 三是来料加工平台。 鼓励发展家庭手工业，重点扶持吸纳低收入农户直接从事来料加工的经纪组织和开展来料加工的低收入农户。市财政分别按照低收入农户实际加工收入的10%和8%给经济组织和低农户予以补助。 四是工程扶贫平台。 鼓励企业投资农业和利用本市农业原料，吸纳低收入农户的劳动力。对吸纳低收入农户劳动力就业（必须签订1年以上期限的劳动合同）的企业，每吸纳一个低收入农户就业的，给予用人单位每人每年3000-4000元的用工补助和社会保险费补贴。 五是转移就业平台。 鼓励中介机构和学校通过技能培训、就业服务等方式帮助低收入农户实现转移就业。对成功帮助低收入农户劳动力转移就业的中介机构和学校，市财政按照每人100元的标准给予一次性的职业介绍补贴。 六是土地流转平台。 对丧失劳动能力的低收入农户，鼓励在依法、自愿、有偿的前提下实行土地流转。低收入农户每流转1亩耕地每年补助300元、每流转1亩林地或水面每年补助50元。

2013年杭州市累计实施各类低收入农户产业扶持项目659个，财政补助资金2876.22万元，项目涉及低收入农户48396户91839人。有28035名农村妇女从事来料加工，获得加工费补助6459万元；有850名低收入劳动力被当地企业吸纳，581名低收入劳动力通过培训实现转移就业；有54838户无劳动能力的低收入农户从土地流转中获得收益。

4 、关注民生，建立体系完善的保障机制。 按照“决不让一户低收入农户子女因贫困而失学、决不让一户低收入农户因贫困而看不起病、决不让一户低收入农户因贫困而过不上温饱日子、决不让一名老人因空巢而无法生活、决不让一名有劳动能力和愿望的低收入农户失业”的要求，杭州市重点抓了以下四项工作： 一是深化“春风行动”向农村延伸。 扩大受惠的救助面，把丧失劳动能力的低收入农户纳入“春风行动”帮扶救助对象，实现帮扶救助对象全覆盖。提高受惠的救助标准，春节一次性救助标准从原来每户2000元～3800元提高到现在每户2200元～4300元；夏季“送清凉”慰问标准从每户100元提高到每户700元；助学援助标准从每生每学年2000元、5500元分别提高到每生每学年3000元、6000元； 同时，推出12项面向农村困难群众救助政策，涉及水、电、气、有线电视费补贴、残疾人生活补助等各领域。 二是扩大最低生活保障覆盖面。 凡符合条件的低收入农户都及时予以保障，全市纳入低保的低收入人数73839人，占低收入人口总数的26.8%。 三是提高低收入农户保障水平。 从2013年开始，萧山区、余杭区与主城区实现了城乡低保一体化，每人每月达588元，增幅达30%；西部五县（市）从250元提高到336元，增幅达34%。同时，大力推行新型农村养老保险制度，在政策上对低收入农户进行倾斜。对低收入农户参加新型农村合作医疗的个人缴费部分，由财政予以全额补贴。 四是加快下山移民扶持力度。 市财政对符合条件的低收入农户实施下山移民每人给予4000元的补助，到2013年底 全市累计完成下山移民14078户、48059人，市级直补资金达13147万元；新建下山移民集聚小区70个，市财政补助999万元； 通过实施下山移民，改善了居住在高山、远山低收入农户生产生活环境，为实现增收致创造了有利条件。