厚植创新基因 助力世界名城建设 ——浙江省杭州市国土资源局探索改革创新发展方式纪实
杭州市国土资源局党委书记、局长谢建华调研双浦镇农村土地全域整治情况。
“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”这个“美好生活”的实现过程，就是一个探索新发展方式的过程，需要多维度的解决方案。
杭州这座城市随时在变化更新，特别是在“后峰会、前亚运”背景下，从西子湖畔到钱塘江边，其每一寸的土地都发生了日新月异的变化。
“以一流状态，建一流城市。”近年来，浙江省杭州市国土资源局以创新为引领，在落实“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等政策的同时，在保障经济发展、落实耕地保护和加强民生保障等方面持续推进改革创新，不断增强广大市民的获得感和满意度。
党建统领聚焦攻坚 发挥旗帜领航作用
“强政治引领，强堡垒建设，强统筹谋划，强纪律作风。近年来，我们通过‘四强’不断增强党组织的政治领导力和思想引领力。”杭州市国土资源局党委书记、局长谢建华介绍说。该局局党委认真学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持党建与业务并重、法治与改革并举，着力保资源、保发展、维权益、强队伍。
强政治引领，提升系统党组织凝聚力。近年来，杭州市国土资源局党委始终把政治建设摆在首位，旗帜鲜明讲政治，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，严格遵守政治纪律和政治规矩；扎实推进“两学一做”常态化制度化,认真开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，加强对年轻干部的培养教育，推动党的最新理论成果入脑入心；结合杭州市委“联百乡结千村访万户”蹲点调研活动，积极实施“机关干部农村工作教育基地、基层国土资源管理示范基地、助推村集体经济发展实验基地”三个基地建设，每年3月份组织百余名干部分成9个团组，由局领导分别带队赴天目山镇开展集中蹲点调研，同时选派23名年轻干部担任联村指导员，确保“走村不漏户、户户见干部”，把调研中收集涉土涉民生等问题梳理汇总，逐项解决。
强堡垒建设，提升系统党组织战斗力。为强化市局本级机关党建示范引领作用，实行局机关月度党建工作与业务工作目标“同考核、同讲评”；开展市国土资源局与基层国土资源局支部一对一联建，全面实施“一支部一品牌”创建计划，形成具有国土特色的“保护保障、融合发展”的行业党建品牌。积极推进地质灾害隐患综合治理“除险安居”专项行动，着力推行地质灾害“1+X”治理新模式，实现隐患消除、生态保护、用地保障、乡村振兴、美丽乡村建设等多方共赢。2017年，全市完成综合治理项目397个，使5790人解除地质灾害威胁，超额完成省政府下达“消除150个隐患点、2000人解除威胁”的目标任务，全市80%以上的已知地灾隐患得到了有效消除。
强统筹谋划，提升系统党组织号召力。近年来，杭州市国土资源局党委始终围绕杭州市委市政府中心工作，按照凝心聚力打造展示新时代中国特色社会主义重要“窗口”要求，牢牢把握城市国际化发展方向，着力完善拥江发展、绿色发展的土地利用规划；深刻领会和积极助推乡村振兴战略，推进和深化农村土地制度改革，着力扩大双浦农村土地全域综合整治和天目山镇宅基地产权制度改革试点成果；持续加大土地供应力度，推进租购并举房地产市场建设，着力保障改善民生；积极践行以人民为中心思想，深入推进不动产登记“最多跑一次”改革，让群众享有更多改革获得感。
强纪律作风，提升党组织向心力。近年来，杭州市国土资源局党委始终认真履行全面从严治党主体责任，抓实抓好党风廉政建设，认真制定和实施年度党风廉政建设和反腐败工作意见，修订完善《局效能服务规范》《作风效能督查惩戒办法》《八小时外监督管理办法》等规定；与杭州市检察院联合举办“国土局长·检察院长”论坛；组织班子成员定期到基层国土资源局上廉政党课；当面听取基层局党委履行主体责任和第一责任人责任情况汇报，当面点评，当面提出整改要求；印制《全面从严治党记实本》，推行全面从严治党记实留痕，把从严治党责任落细落小，持之以恒纠正“四风”，努力打造一支敬业、专业、守纪的国土资源干部队伍。
创新产业用地实践 助力经济转型产业升级
近日，“搜索中国正能量点赞2017”大型网络宣传活动揭晓典礼在北京举行，杭州的玉皇山南基金小镇荣膺“美丽中国”之十大特色小镇榜单，这也是浙江省内唯一上榜的特色小镇。与此同时，玉皇山南基金小镇的发展也实现了新跨越。截至2017年11月，基金小镇总资产管理规模达10405亿元，已累计入驻企业2214家，拥有专业金融人才4000余人。从昔日的城中村、旧仓库蜕变为如今的财富与资本高地、创新与创业热土，玉皇山南基金小镇的成功，离不开一场改革创新的实践。
自2014年开始，为切实贯彻落实国家节约集约利用土地、推动土地利用方式根本转变的新要求，保障杭州市经济转型升级期合理的用地需要，推进“大众创业、万众创新”项目落到实地，杭州市国土资源局从创新型产业发展实际需求出发，以实现优化国土空间开发格局，助推产业转型升级为目标，对产业用地的管理模式进行改革创新，相继出台了一系列产业用地管理新政。
比如，面对像玉皇山南基金小镇这类原先以旧厂房仓库、城中村等为主的区域，大刀阔斧地进行征地、拆迁是最为常规的手段之一，不过杭州却用优化资源配置的土地政策，通过对产业单元管理模式进行创新、增加建筑和土地利用的弹性等措施，激发了企业的创新活力，从而撬动了经济的新一轮发展。
差别化用地保障、“菜单式”的弹性供地模式等也是此次创新实践的亮点。以差别化用地保障为例，明确年度新增用地指标用于工业用地项目建设的，原则上用于保障国家级开发区、省级产业集聚区和省级开发区；其他产业项目用地原则上通过盘活存量建设用地解决。供地方式则根据产业项目的正常生命周期和行业特点，提出了“菜单式”的供地选择。其中，重大招商引资、战略性新兴产业、信息经济产业等鼓励类产业用地的土地出让年限按50年确定，实行一次性整体出让；产业用地土地出让年限按30年确定的，土地出让起价按照0.6系数确定，实行“先租后让”或一次性整体出让。
目前来看，这次突破性的创新改革，不仅很好地保障了“大众创业、万众创新”的用地要求，助推了杭州经济转型升级发展，也为全国大力推进土地节约集约利用提供了可复制、可推广的“杭州样本”。
保生态促发展 永农划定和保护步入双赢
城市周边永久基本农田的划定和保护，则是节约集约用地的另一重大课题。近几年来，随着城市经济发展和城市化速度的加快，不少城市的中心城区规模急剧扩大，城市建设发生翻天覆地的变化。
城市的扩张，也占用了城市周边大量的耕地，这不仅威胁了国家粮食安全，也冲击了城市生态环境和农耕文化的传承。如何“把饭碗端在自己手里”，如何再现“看得见田园、记得住乡愁”的童年记忆……杭州的做法是规划先行、靠前指导，把耕地保护融入到杭州的经济建设与城市发展中去，从谋划城市未来发展的角度出发，让保护耕地和保障发展两者的矛盾转化为“互赢”、良性促进的局面。
从率先完成城市周边永久基本农田划定核实举证，到全面建立并实施耕地保护补偿机制，再到首创“田长制”,推行“田长负责、网格化管理”管理模式等，在永久基本农田划定和保护过程中，创新精神始终贯穿其中。
以永久基本农田的划定为例，自全国永久基本农田划定工作开展以来，杭州市国土资源系统就积极贯彻“像保护大熊猫一样保护耕地”的重要指示，按照“保耕地就是保发展”的新理念，融合土地规划、城乡规划、生态规划等多个专项规划，并根据各区域功能定位差别，因地制宜，探索保良田模式。
比如，在城西科创大走廊等新开发区域内，保留一定数量的基本农田，为城市“留白”，通过“优化生态”保良田；之江度假区等城市边界区域则推动永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线“三线”同步划定，通过“多规融合”保良田。
截至目前，杭州全市共划定永久基本农田254.61万亩、永久基本农田示范区97.84万亩、永久基本农田储备库5.54万亩，其中城市周边划定永久基本农田24.62万亩。
在永久基本农田全面划定工作完成后，对于如何实现“特殊保护”的目标，杭州也摸索出了新思路。按照“谁保护，谁受益”“分级负责，突出重点”的要求，自2016年起，杭州市全面建立并实施耕地保护补偿机制，每亩地最低可获补偿100元。杭州还从落实责任、强化监管的角度来健全杭州城市周边永久基本农田保护的激励约束机制。比如，首创“田长制”，推行“田长负责、网格化管理”管理模式，确保每一块基本农田都有一个实实在在的“管事人”。此外，还利用微信公众号、基本农田阳光网站等信息平台，构建了永久基本农田保护“全员监管体系”，调动村集体等农村基层组织与农民主动监管的积极性，运用社会公众的力量共同参与永久基本农田的保护与监管。
“下一步将积极贯彻中央4号文件精神，严格落实永久基本农田管控性、建设性、激励性长效保护机制。”杭州市国土资源局党委副书记、副局长赵春说，杭州还将强化监测监管，加强质量建设，真正做到“划准、管住、建好、守牢”永久基本农田。
多途安置多权保障 征拆补偿机制科学合理
作为全国征地制度改革试点城市，杭州围绕“建立科学合理的征地拆迁补偿机制、拓宽多元化的安置途径、理顺体制提升管理”三方面任务，不断探索实践，构建了“多途安置、多权保障、多方共赢”的新型征地制度。
近年来，杭州市国土资源局重点围绕征迁领域“补偿标准怎么定，失土保障怎么建，增值收益怎么看，征地流程怎么设”等焦点问题，在国家法律框架下，努力探索保护农民利益和保障城市经济社会发展之间的平衡点，不断增强被征地农民的认同感和获得感。
改革征地补偿标准制定机制，凸显被征地农民“财产权”。参考市场化因素制定征地区片价。调整《土地管理法》中征地补偿费、补助费按照耕地平均年产值倍数进行补偿的做法，坚持以市场为导向，综合考虑土地利用现状、农业产值、土地区位、城乡居民收入、经济社会发展水平等因素，合理制定区片综合价，实行动态更新，取消了项目差异、地类差异，实现了“同地同价”。2010年以来杭州市主城区及各县（市、区）已3次更新或重新公布征地补偿标准。
结合区位因素，杭州市按照“宜粗不宜细”的原则调整出台拆迁补偿办法，采取分数与分值相结合的方式进行评估，增强了评估的刚性。同时，大力推行货币化补偿。2015年，杭州市再次完善补偿定价机制，放宽奖励上限，创新采用政府“搭桥”服务和“房票”制度，鼓励被征地农民通过货币化安置实现“零过渡”，助力“去库存。”
完善多元保障机制，夯实被征地农民“生计权”。目前，杭州市已构建了“住房、养老、就业、医疗、教育”等多元复合的被征地农民保障机制，通过“四变”维护被征地农民的长远生计：“低层”变“高层”，全面推行农村多层公寓建设；“农保”变“社保”，按照“政府补贴一点、集体承担一点、个人缴纳一点”的原则，对被征地农民“即征即保、应保尽保”；“务农”变“务工”，被征地农民就业、择业纳入城镇范畴，享受与市区城镇失业人员同等政策待遇；“农民”变“市民”，被征地农民户籍、教育、医疗等待遇与城市居民一视同仁，实现了同城同待遇。
探索建立土地增值收益分配机制，让被征地农民共享“发展权”。市区全面推行留用地安置制度。2014年调整完善政策，实现了被征地村全覆盖，按10%核定到15亩托底保障，在壮大农村集体经济和保障被征地农民收入平稳增长方面发挥了重要作用。截至目前，共核发留用地指标5133亩。据抽样调查，自2010年以来，有留用地项目的村（社）固定资产总额年均递增达26.7%，可支配收入年均递增28.9%，股民分红年均递增18.5%。
依法规范征地组织程序，保障“知情权”。围绕“全环节权责清晰、全流程优化审批、全区域便民服务、全业务网上办理、全方位绩效监管”的目标，加快构建“五全”机制，打造规范透明的征地程序，以法治为保障推进和谐征迁。
具体实践过程中，杭州市还坚持以民为本，在严格坚持征地拆迁政策的前提下，做到“五先”，即补偿费先到位、安置房先建设、10%留用地先定位、社会保障先落实、配套设施先实施，使被征地农民实实在在享受到城市化的成果。
2014年以来，杭州市又以征迁扫尾“清零”和回迁安置“清零”为重点，组织开展“双清”攻坚行动，以“大比武、大督查、大考核”为抓手，努力破解难题，打通了“断头路”“断头河”，保障了有效投资和城市更新发展“双落地”。
坚持有机更新 绿色收储阔步走来
生态文明，是杭州发展的根基，更是杭州的金名片。近年来，杭州市土地储备工作坚定不移地践行绿色发展理念，坚持绿色规划、绿色整理、绿色收储、绿色保障以及绿色基础，用“绿色支点法”贯穿土地收储的全过程、全环节，用“绿色支点法”撬动杭城绿色新版图。
环境评价优先。对所有经营性用地在土地出让前开展环境初步分析，累计完成700多宗近5万亩土地的环境初步分析，对工业退役场地搬迁等涉及污染可能性的地块均开展环境影响专题评价，保障经营性用地在出让时符合地块开发的环境适宜性需求。对确认已受到污染的土地，按照“谁污染谁治理”原则，落实原用地单位开展污染治理，在取得环境影响评估验收后，方可纳入政府收储和出让。
文化传承优先。注重城市历史文化的保护和传承，先后对小河直街、南宋御街等历史街区以及创新热电厂、蓝孔雀等区块内的工业遗存进行改造和利用，仅杭氧杭锅和创新创业新天地的工业遗存保护、改造面积，就达到约20万平方米，保留了“城市工业记忆”。尤其是在城中村改造过程中，坚持将城中村中有特色的物质、非物质文化遗产，通过科学、可行的措施予以保护，并尽可能在新建建筑和景观环境设计中加以运用和体现，使城中村历史文化风貌得以延续，“留住乡愁”。
循环利用优先。推动做地主体建设资源化再生利用场地，将拆迁过程中的建筑垃圾用于制砖、制道路水泥层用料等。以钱新园林建筑垃圾资源化利用项目基地为例，该场地每天可消纳近2000吨建筑垃圾，可制作7万多块渣土砖及1000多吨骨料，用于围墙和施工便道的基层，节省成本约2000万元。
配套建设优先。牢固树立“以人民为中心”的理念，始终坚持“留用地先定位、社会保障先落实、安置房先建设、配套设施先建设、保障性民生用地先供给”的“五先”做法，累计提供廉租房、经济适用房、拆迁安置房等保障性住房用地近5000亩，可建保障性住宅约700万平方米；提供纯租赁住宅用地58亩，可提供1125套租赁房源，为破解群众“住房难”做出积极贡献；先后无偿提供千余亩储备地块用于临时停车场，2014年以来累计出让24宗869亩停车场库用地，可提供停车泊位6896个，努力解决群众“停车难”问题，保障“绿色出行”。
通过坚持绿色发展，对地下空间、地铁上盖物业、轨道沿线土地、旧城改造土地及因企业破产、撤消、搬迁腾出的土地、空闲土地等低效用地，进行规划、整理、收储、开发和利用，有力地推进了土地节约集约。据不完全统计，杭州市土地储备中心先后实施了北落马营、文三小区等20多个旧城改造项目，改造土地总面积万余亩；累计完成武林广场、庆春广场、创新创业新天地等500多亩地下空间收储，地下空间开发利用面积近50万平方米。
创新交易监管模式 维护市场健康平稳
G20峰会之后，杭州城市吸引力显著提升，城市预期向好。杭州市国土资源局强化区域统筹，打破远郊区土地市场“各自为战”的状况。市区土地交易实行“统一三大计划、统一出让政策、统一做地标准、统一竞价规则、统一地价管控、统一方案报批”六个统一，由市级统筹各区域的土地供应体量和节奏，严格土地出让条件设定，指导各区合理定价，实现市区土地市场一体化发展。同时，始终把稳定土地市场作为首要任务来抓，密切跟踪房地产市场运行情况，严格落实中央和省市房地产调控工作要求，实行出让管理模式、土地交易模式、租赁房供地模式、批后监管模式多维度创新，打造全新的土地交易监管平台，及时调整优化竞价规则，实现土地市场精准调控。
早在2012年，杭州市就实现了市域范围内工业用地网上挂牌全覆盖。2017年，杭州市富阳区在全省率先试水经营性用地网上交易，并于4月28日成功实施挂牌出让。在总结富阳区试点经验基础上，2017年10月起，全市经营性用地出让全面采取网上交易，实现了交易模式从线下到线上的跨越。截至2018年5月10日，杭州市通过网上交易已成交土地228宗，面积671公顷。全新的土地网上交易模式，改变了传统的现场挂牌出让竞买方式，更好地体现了土地交易的公开、公平、公正。
2017年，杭州市被确定为全国首批住房租赁试点城市。杭州市国土资源局贯彻以人民为中心的发展理念，以建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度为方向，从自身职能出发，优化供地结构，创新租赁住房用地供地模式，助力住房租赁试点工作。在城西科创大走廊、城东智造大走廊、钱塘江金融港湾等产业带人才聚集区，加大人才租赁住房用地做地力度，优先组织出让，并积极引导国有企业参与人才租赁住房建设。已挂牌出让7宗“只租不售”的人才租赁住房用地，出让面积约267亩，建筑面积约38万平方米。商品住房配建公共租赁住房，按照逐宗配建、相对集中配建、集中配建三种方式落实商品住宅用地配建公共租赁住房，主城区商品住宅项目配建比例不低于10%，萧山区、余杭区、富阳区配建比例不低于5%。限地价竞自持市场化租赁住房，对以招拍挂方式出让的商品住宅用地，竞价达到上限价格后，转为竞自持商品房屋面积。截至目前，杭州市通过竞价产生自持房屋面积186万平方米，有效增加租赁住房供应。
为缓解房地产市场供需矛盾，及时增加有效供应，杭州市国土资源局双管齐下，确保监管不留死角。一方面，利用信息化手段，优化完善建设用地全生命周期监管平台，通过监管项目精准定位、开发过程跟踪记录、开竣工信息预警等监管举措，进一步提升建设用地批后监管的时效性和精准性。目前，主城区2006年以来出让的土地项目已全部纳入监管范围，依托该平台，杭州基本实现了对建设项目用地的及时跟踪和主动提醒，有效督促项目及时开工建设。另一方面，在全市层面建立了房地产促开工长效服务工作机制，会同建设、发改、规划等部门联合开展房地产促开工专项行动，通过与开发单位定期对接沟通、疑难问题及时会商协调以及“最多跑一次”审批制度改革等举措，优化项目审批服务，多途径压减报批时间，及时消除开工障碍，有效助推房地产项目提前开工。
坚持以人民为中心 “最多跑一次”改革持续深化
认真践行最严格的节约集约用地制度、创新资源利用方式是杭州摸索出的发展路径，推进“最多跑一次”改革，则是一场以人民需求为导向，以群众感受为标准，倒逼政府的自身改革。其中由杭州市国土资源局牵头主导的杭州市不动产登记“最多跑一次”正是这次改革的排头兵。
在去年4月份以前，杭州市民办理不动产权证需要排三次队、取三次号、做三次受理，前后大约经历15个环节。而现在，只需要取一次号、排一次队、交一次材料、等待一次受理即可，整个流程减至4个环节，而且办理时间也由原来的房屋交易40分钟、税收30分钟和不动产登记50分钟，整体压缩50%，实现全国最快、全流程“60分钟领证”的杭州速度。
在此基础上，自去年12月25日起，杭州市不动产登记、房屋交易、税收等相关业务还开始严格按照“四个一”执行，即“一套材料、一个系统、一窗受理、一小时办结”，实现了“申请人递交的材料由三套减为一套，申请资料数量减少2/3，每个办证点的受理窗口增加1倍，日办证业务量提高1倍”的目标，从而把这场改革从破题向纵深、从倒逼向主动、从量变向质变推进。
更多的智慧基因也被植入到杭州市不动产登记“最多跑一次”的改革中。登记费用自助缴纳，微信平台登记导航、证书证明自助领证……在强化数据、保障平台的基础上，杭州市不动产登记中心坚持以问题和需求为导向，聚焦群众对不动产登记的“痛点”“堵点”，以智慧化和数据跑路的手段，量身定制了一批有杭州特色的便民服务举措。
从全流程“60分钟领证”的速度到智慧不动产登记服务的创新，再到如今的“四个一”模式，杭州市不动产登记“最多跑一次”改革一直在深化和创新，通过将制度创新与技术创新协同的方式，大刀阔斧推进改革、提升效能，最终真正实现“减少路上跑、减少大厅等、减少窗口办”的服务理念，从而使群众不断增强获得感和满意度。
“从具体操作来看，转变发展观念尤为重要。一直以来，我们始终坚持以创新课题为载体，努力践行可持续发展，厚植创新基因，助力建设世界名城。”杭州市国土资源局党委书记、局长谢建华介绍说，除了坚持以创新改革为主导的发展理念外，还坚持以人民为中心的发展思想，坚持以保护为优先的发展方向，坚持绿色、法治为代表的发展模式，以及试点引领、课题攻关为特色的发展机制。
这既与十九大报告中提出的新发展理念相一致，也是杭州市国土资源局近几年来敢先行、真先行、善先行，努力形成可复制、可推广的“杭州经验”“杭州样本”的“秘诀”之一。
作为杭州城市的内在基因，改革创新也将厚植于杭州市国土资源系统的血液之中，从而为新时代走在前列开好局，助力杭州建设成独特韵味、别样精彩的世界名城。
来源：2018年5月18日《中国自然资源报》
