杭州城市周边永久基本农田划定与保护纪实
都市霓虹、农田景致、湖光山色，天堂美景交相辉映，田块成方、菜蔬飘香、兰桂争艳，世外桃源人杰地灵。
这块风水宝地的所在，便是有“人间天堂”之称的浙江省杭州市。在城市建设日新月异的今天，杭州在全国城市周边永久基本农田划定工作中一马当先，迈出了“杭州速度”。划定后的永久基本农田，与森林、河流、湖泊、山体共同形成了城市生态屏障，成为城市开发的实体边界。好田好山好水好风光，形成相伴相生的生命共同体，融入城市，融入生活，成为杭州靓丽的城市品牌名片。
必须划——把耕保融入经济建设与城市发展，优化生产、生活、生态格局
杭州素来土地金贵，有“七山一水二分田”之称。随着经济飞速发展、城市快速更新，杭州和其他城市一样也遭遇“成长的烦恼”。近20年间，杭州中心城区建设用地规模从45平方公里扩展到382平方公里，城市建设强度达到32%，突破30%的国际警戒线。随着城市扩张，城市周边耕地、湿地减少，城市生态带遭到一定程度破坏，环境质量改善难度加大，城市运行成本和物耗增速也在加快。
“如果没有了宜居宜业的良好生态环境，杭州怎能称得上是人间天堂？又如何支持创新发展？”杭州市国土资源局局长谢建华介绍，此次划定就是要把耕地保护融入杭州的经济建设与城市发展中去，而不是对立起来。城市周边永久基本农田是城市的绿地、绿心、绿肺，既能满足城乡居民日益增长的农产品需求，又能优化城市生产生活生态格局，促使生产空间更为集约高效、生活空间更为宜居适度、生态空间更加山清水秀、人文空间更加精致和谐。
“划定城市周边永久基本农田，最要紧也是最难的，是理念的转变。”谢建华告诉记者，“早在10多年前，习近平总书记在浙江就率先提出了‘绿水青山就是金山银山’的绿色发展理念，这些年来杭州就一直秉承这种理念，尽可能保护好杭州得天独厚、最具魅力、最富竞争力的生态战略资源。得益于这一以贯之的绿色发展理念，杭州城市周边永久基本农田划定工作‘得心应手’，并率先取得初步成果。”
杭州“先人一步”的原因，同样得益于经济结构转型和产业的优化升级，以及耕地功能的不断丰富。“杭州产业形态提升起步早，因而摊大饼思路已经转变，对土地集约利用、生态环境营建的要求越来越高。”杭州局规划和耕保处副处长沈乐毅说。
随着工作的深入，杭州各区县尤其是政府“必须划、真心划、主动划”的意识增强。“尤其是认识到划定城市周边永久基本农田其实与经济建设、城市发展切实相融。”沈乐毅说，在促进生产上，有利于优化城市发展格局、控制城市无序蔓延扩张，让城市发展更为宜居、宜业；在改善生活上，满足都市居民日益增长的农产品消费、农耕休闲体验等需要，为市民提供更多回归自然、放松身心、感受传统文化的去处；在提升生态上，发挥永久基本农田的农业绿地、湿地等生态功能，降低城市热岛效应，为城市守住绿水青山、留下蓝天白云。
在各方努力下，2015年11月，杭州在全国率先完成城市周边永久基本农田划定核实举证。全市耕地保有量、基本农田保护面积、标准农田保护面积三项核心指标分别达到330万亩、275万亩、155万亩，均超过土地利用总体规划确定的控制性指标。其中，城市周边基本农田面积达到25.2万亩。
怎么划——统筹“三线划定”，做到数量划足、质量划好、形态划优
谢建华介绍，由于恰逢杭州将举办2016年G20峰会和2022年第19届亚运会，城市周边永久基本农田划定工作需要站在谋划城市未来发展的角度，更加怠慢不得。市委市政府主要负责人高度重视，先后听取了3次专题汇报，并旗帜鲜明地定性、定位、表态。有了党委政府的重视，大家心里有数了，工作真正放开了手脚。
在划定过程中，杭州突出了两大特点：一是强调“三线”同时划定，即划定永久基本农田红线、划定城市开发边界和划定生态红线同步推进，从杭州自然资源基底出发，突出生态保护要素，采取“反规划”方法，优先划定限制建设区和禁止建设区，将永久农田作为规划修改完善的限制性因素，体现在规划调整完善方案和城市开发边界划定成果中，确保形成“一核五极、山水之城、组团强镇、网络都市”的市域空间总体布局框架。二是新划入基本农田的实施方案与土地利用总体规划调整完善统筹衔接，确保该保护的地区严格保护到位，该预留的发展空间留足留好。“我们在划定和规划调整完善中，一方面，对允许建设区‘鼓励划’，有条件建设区‘挤压划’，限制建设区和禁止建设区‘应划尽划’；另一方面，坚持保护优先与合理预留相结合的原则，在划足、划优的同时为当地留出公共配套以及必要的发展用地，确保基本农田保护区群众的发展权益。”
经过连续7个多月的努力，杭州城市周边永久基本农田划定取得了“数量划足、质量划好、形态划优”的效果。
——数量上“划足”。此次新划入永久基本农田4.72万亩，加上原有现状基本农田，杭州城市周边永久基本农田划定任务达到25.2万亩。其中，仅杭州经济技术开发区辖区内的乔司农场，就新划入了一块2万多亩集中连片优质耕地。
——质量上“划好”。杭州将城镇周边和交通沿线易占用的优质耕地以及已建成的高标准农田、粮食生产功能区等优先划为永久基本农田。划定后水田占比达到87.89%，耕地质量等别呈“高等上升、低等下降”趋势。
——形态上“划优”。此次划定的永久基本农田落地后，与杭州不同区域特色相融合，其中，东部发展区突出“现代农业与智能制造相融相依”，西部科创区突出“田园风光与创新创业相辅相成”、南部钱江两岸突出“水田湿地与水源保护相因相生”，北部良渚区突出“农耕文明与历史文化相生相依”，这些基本农田链接起杭州城市周边山川河流森林湖畔，形成天然生态边界和绿色空间。
如何保——让“红线”落地到户，多方着手管得住、建得好、守得牢
永久基本农田划定后，“红线”如何落地？如何实现永久保护？
沈乐毅告诉记者，目前杭州的主要工作是完成永久基本农田“上图入库、落地到户”等具体实施工作。一方面组织实地核查，逐宗现场拍照、逐宗分析判读后登记造册，核查结果纳入永久基本农田划定具体实施方案。另一方面，围绕“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”五大目标任务，紧锣密鼓地组织开展竖牌、竖桩、签订责任状、发放明白卡、制作图表册等具体实施工作，尽快实现上图入库、落地到户。目前杭州已初步完成划定实施方案和相应技术方案的编制等工作。
下一步的重点，在于进一步完善制度、落实责任、强化监管，健全杭州城市周边永久基本农田保护的激励约束机制。
其一，加强监管，强化永久基本农田特殊保护政策。“除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址确实无法避让的以外，其他任何建设都不得占用。这条不可逾越的‘红线’将会细化并落实到土地规划、利用、保护等各个环节中。”沈乐毅介绍，为加强监管，杭州市还将推广无人机航拍、视频监控网等永久基本农田监管措施，加大对永久基本农田的执法查处频度和力度。为构建长效管理机制，杭州市国土资源局今年还专门设立了以永久基本农田为核心的耕地保护创新课题，加大政策创新力度。
其二，建立“田长负责、网格化管理”管理模式，确保每一块基本农田都有一个实实在在的“管事人”。对此，杭州已在一些区县推行网格化管理，以基本农田片区为基准，划分了网格责任区，对耕保网格责任区再细化、职责任务再量化、人员力量配置逐步合理化。对具体的基本农田保护责任片区，实行“田长制”，“田长”一般由村党支部书记担任，负责巡查、发现、制止、报告和基层耕地保护宣传；“田长”责任落实情况将与年度耕地保护补偿资金分配相挂钩。
其三，健全永久基本农田保护建设和补偿机制，激发承担保护任务的农村集体经济组织及农民的积极性和主动性。重点包括3个方面：一是编制永久基本农田专项整治规划，结合杭州6条生态带建设，在永久基本农田范围内开展有针对性的土地专项整治，通过项目带动，提高耕地质量、优化耕地布局和村镇用地布局，实现保护优质耕地和保障农民权益多赢目标。二是以划定的永久基本农田为重点，全面推行永久基本农田保护补偿机制。让承担保护责任的农村集体经济组织和农户获取相应的资金奖励，奖励资金与其耕地保护绩效完成情况挂钩。三是出台基本农田保护区配套用地政策，保障当地群众建房、公共配套等合理用地需求。此外，杭州还将全面开展永久基本农田土壤地质调查，以调查结果为依据，引导优化城市周边耕地种植结构调整和土壤保育涵养。
“划定的最终目的就是要管住、建好、守牢，目前我们已经形成了这一系列的政策框架和措施，接下来将尽快让这些措施细化落地，构建长效保护机制。”沈乐毅说。(转载自：中国国土资源报)
