杨冬权:怎样认识档案工作新常态

目前我国档案工作到底处于一个什么状态呢？我的基本判断是：以2014年2月中办、国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称《意见》）发布为标志，我国档案工作正处于一个以服务大局和服务民生为中心、以“三个体系”建设为重点、事业发展得到有力保障的新常态。所谓新常态，我借用的是一个新的目前流行的热词，我用它指的是在很多方面区别于以往、当前已不可逆转、今后还将相对稳定地持续一个时期的新的情况、新的状态，新的阶段、新的平台，新的层次、新的台阶，新的水平、新的境界，新的格局、新的气派，新的水平、新的存在。这一新常态，是以往档案工作的新的升级版，是对以往档案工作在继承基础上的开拓创新、发扬光大，是全国档案工作者多年积累、共同奋斗的结果。这一新常态，是我们今后开展档案工作所切实面临且必须考虑的基本情况、基本形势、基本起点，今后，我们必须站在这个新起点上，继续引领档案工作的新发展。

一、档案工作新常态的标志是什么？

我国档案工作新常态的显著标志是什么？我认为是中办、国办《意见》的印发。为什么呢？因为以下两个方面。

第一，《意见》总结并肯定了前一时期我国档案工作的各种经验和做法，从而确认了过去几年我们对档案工作的一些新认识、新提法，确认了过去几年我们在档案工作中的一些新做法、新举措，新创造、新实践，使得这些新政策、新措施在今后一个时期，还会继续得到继承、得以沿用、得到延续。如果说，我们过去在档案工作中的一些新提法、新做法，在《意见》发布前，还没有得到全面认可、没有形成全面共识的话，那么，在《意见》发布后，经过《意见》的总结和肯定，在全国档案界以及全社会得到了全面认可，形成了全面共识和统一认识。

第二，《意见》提出了一些目前档案界尚未做、或正在准备做、或刚刚开始做的新的前瞻性、指向性、引导性政策，画出了未来档案工作发展的路线图和大轮廓，为未来档案工作指明了方向和道路，将成为未来一个时期档案工作的指导和遵循，必将奠定未来一个时期我国档案工作的新格局，巩固并扩大我国档案工作的新疆界、新领域、新版图。在可预见的未来10年左右里，我国档案工作都将会在《意见》所提出的大思路、大框架、大格局之下发展。为什么呢？因为《意见》是除《档案法》以外我国档案工作的最高文件，在可以预见的未来10年左右里，很难再由中办、国办发布这样全面系统的专门论述档案工作的文件，这一文件，将在未来10年左右里继续生效、继续管用。这就使得此前几年与此后10年左右，共同形成我国档案工作发展中的一个新的台阶、新的格局、新的阶段，也就是本文所说的新常态。

二、档案工作新常态的具体表现是什么？

档案工作新常态有些什么具体的表现呢？我至少可以列出以下种种。

1.各级领导高度重视档案工作。如：

①习近平总书记在2014年专门就利用历史档案反击日右翼言论作出重要批示，并多次圈阅档案工作文件；2015年又多次批示、圈阅档案工作文件和档案专题材料。这种重视力度是前所未有的。

②2009和2010年，胡锦涛同志在任总书记时，先后对新时期档案工作者的楷模刘义权同志的事迹作出批示、到医院看望刘义权同志、观摩表现刘义权同志先进事迹的话剧《生命档案》。这是史上空前的。

③在最近几年的总理《政府工作报告》中，多次列入档案工作的内容。这是前所罕见的。

④2014年，多位国务院领导就中国第一历史档案馆的新馆建设问题作出批示。这也是前所罕见的。

⑤2014年一年中，党和国家领导人批示和圈阅档案工作文件的，共有40多人次。数量之多前所未有。

⑥2014年中办、国办印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，发到县级以上各级党委、政府，这是20多年来第一次。文件提出了5个方面、20多条指导意见，其对档案工作认识之深刻、覆盖之广泛、指导之全面、要求之具体，都是前所罕见的。之后，各级地方党委、政府也陆续以两办名义发布实施意见，提出了许多细化的、实际的、富有创造性的、能解决具体问题的、“含金量”较高的措施。这种情况也是前所罕见的。

⑦2011年全国经济社会发展“十二五”规划中列入档案工作内容，这是20多年前“六五”计划之后的第一次，也是史所罕见的。

⑧各级党委、政府部门的主要领导和分管档案工作的领导，经常出席档案部门的活动或对档案工作作出指示、提出要求，有的省级分管领导一年当中几次甚至十几次关心支持档案工作。这种现象前所罕见。

⑨档案工作比较普遍地列入到各级党委、政府的工作报告、五年规划、专项规划、年度计划之中，有的还列入年度考核中。这也是前所罕见的。

2.各级政府加大对档案工作的投入。如：

①国家发改委从2010年开始，由中央投资补助建设中西部地区县级档案馆，到2015年共投资40多亿元，同时，各级地方配套的资金则要数倍于此。在全国财政早已实行“分灶吃饭”的情况下，中央和地方各级政府的这一支持力度是前所未有的。

②最近10年来，财政部连续每年拨款9000万元，用于全国重点档案的抢救和保护。其力度之大前所未有。

③国务院在汶川地震等大灾后的重点灾区重建计划中，都把档案馆建设纳入其中，这是前所未有的。

④汶川地震后，财政部专门拨款1000多万元，用于抢救从地震废墟中挖掘出来的破损档案。这也是前所未有的。

⑤国务院三峡办从三峡工程经费中，专门拨出近亿元，用于移民档案的接收和保护，前所未有。

⑥财政部对中央档案馆和一史馆、二史馆的档案数字化经费，都是需要多少拨多少，充分满足、全力保障。很多地方政府对档案数字化经费也投入很大，给予满足。档案工作专项经费的投入之大，前所罕见。

⑦不少省份的财政明确按照档案数量，给档案馆拨付每卷若干元的档案管护费。对档案日常管护工作的投入之大，前所罕见。

⑧各级政府对档案馆现代化设备的经费投入巨大，不少档案馆的现代化设备几乎是应有尽有，有的甚至领先于世界，令国外同行非常羡慕。

3.社会各方面积极参与档案工作。如：

①有关部门主动吸收档案部门参与有关重点工作、重大活动。如国务院三峡办吸收国家档案局参加三峡工程档案验收；农业部等中央部委吸收国家档案局参加农村集体土地确权登记颁证工作领导小组并联合发布有关文件。一些地方党委、政府主动让档案部门拍摄重大活动或收集重大活动档案。各地的大型活动组委会，如奥运会、世博会、亚运会、全运会等组委会，吸收档案部门参加并提前介入档案收集工作。这种情况，前所罕见。

②宣传部门积极宣传档案。各级档案部门举办档案展览、出版档案史料、拍摄电视纪录片、发布专题档案网络视频等，各级媒体都积极报道，主动宣传。有的媒体还与档案部门合办有关栏目或节目，专门宣传档案。

③一些专业公司参与档案工作。近几年中，不少社会上专业公司或中介机构，通过政府购买服务、工程招标等形式，为档案部门托管档案、整理档案、修复档案、扫描档案、编研档案、制作档案展览、拍摄档案电视片、维修保养档案设备等，参与档案工作。这是前所未有的。

④很多家庭建立家庭档案。不少地方的档案部门积极创新，大力推动家庭建档，由点到面，为很多家庭建立了家庭档案，把档案工作渗透进了社会的细胞当中，把档案工作的根深扎进了社会的最底层，让档案工作广泛存在于千万家庭和亿万群众之中。家庭档案的建立之多，前所未有。

⑤越来越多的人向档案馆捐赠档案。近几年，国内知名人士或普通群众、海外华人、外国人士向我国各级档案馆捐赠档案的越来越多。

⑥一些民间收藏人士自愿与档案部门合作，加入档案学会、向档案部门捐赠档案、与档案馆共办展览或合出图书等，前所未有。

⑦一些企业家自愿出资建立档案基金。这种情况虽然不多，但已有出现，这是一种前所未有的新现象和好现象，它将在未来不断增多。

4.档案机构和人员地位显著提高。如：

①档案机构部分升格。党的十七大和十八大期间，在国家严格控制机构升格的大环境中，仍有3个省级档案局馆和部分地、县档案局馆提了级别升了格，提高到了应有的地位。

②档案人员普遍“参公”。“十一五”以来，中央和少数省的档案人员由过去的事业编变为行政编，由参照公务员管理到纳入公务员；绝大多数地方的档案人员参照公务员管理，地位得到应有提高。这是前所未有的。

③档案工作者的先进事迹由中央媒体宣传到全国。2007年以来，全国先后有4名档案工作者的先进事迹进入中央各大媒体的“时代先锋”栏目，被宣传到全国，家喻户晓。“时代先锋”栏目，是中央各大媒体共同设立、专门宣传各行各业先进模范人物的栏目，档案工作者频繁进入这个栏目，显示出社会对档案工作者是一视同仁的，标志着档案工作者社会地位的显著提高。此外，还先后有2名档案工作者荣获全国“优秀共产党员”光荣称号。其中，刘义权同志不仅得到胡锦涛同志的亲切关心，而且还由中宣部等中央部委联合组织在人民大会堂召开先进事迹报告会，中央政治局常委等党和国家领导人接见报告团成员，在京的中央国家机关、中央企业、军队都派人参加了报告会，会后，报告团又到全国巡回报告。档案工作者的这些殊荣，都是前所未有的。

④档案干部培训班进入中央党校和浦东干部学院。从2009年开始到现在，国家档案局每年都在中央党校和浦东干部学院举办档案领导干部培训班。这是先于其他不少兄弟专业系统、让档案人员颇感光荣和自豪的，前所未有。

5.普遍建设功能齐全的新型档案馆。近几年在中央投资的拉动下，很多欠发达地区也配套一部分资金建了一批新的档案馆，同时，发达地区也由地方投资建了一批新档案馆。这些新档案馆，基本都是面积达到国家标准和档案馆建筑设计规范，功能齐全、达到“五位一体”要求，具有电子文件备份中心、政府公开信息查阅中心、爱国主义教育基地等前所未有的新功能，有的地理位置非常好，有的还因其具有独特风格而成为当地的地标性建筑。还有一批省级档案馆面积超过5万平方米、地级档案馆面积超过2万平方米、县级档案馆面积超过1万平方米。这些新型档案馆建筑的崛起，标志着我国档案事业的雄起、档案工作社会地位的拔起。它们改变了过去档案馆人员的角落感、简陋感、局促感、低人一等感，也改变了过去人们对档案馆所存在的边角、低矮、破旧、简陋的印象。这种情况，史所罕见。

6.电子档案与非电子档案并存。现在，无论是档案馆，还是档案室；无论是存量档案中，还是增量档案中，都是既有传统的非电子档案，也有新型的电子档案。特别是电子档案正在变得越来越多，所占比例也越来越大，越来越受到人们的关注。

7.政府公开信息进入档案利用体系。自2008年《政府公开信息条例》实施后，各级国家档案馆普遍按照《条例》要求接收政府公开信息并设立政府公开信息查阅场所，这使我国各级国家档案馆，不仅具有历史档案可供利用，而且还具有现行文件可供利用；不只是档案资料利用中心，而且也是政府公开信息查阅中心。政府公开信息即现行文件进入档案利用体系，扩大了档案馆的服务范围，增强了档案工作的社会作用。它和此前几年已经不断开展的已公开现行文件利用工作一起，使我国的档案利用出现了前所未有的大变化。

8.民生档案大量进入国家档案资源体系。在“建立覆盖人民群众的档案资源体系”和“服务民生”的思想指导下，很多档案馆、档案室积极接收各种涉及民生的专业档案，使大量民生档案进入国家档案资源体系。我国档案资源的成分发生了前所未有的重大变化。

9.档案管理全面走向自动化、智能化。很多档案馆自动报警、自动灭火、自动调控温湿度、自动调档还档、自动检索、自动利用、自动统计归位，有些还是远程控制、远程自主利用的，智能化水平不断提高。有的地方还提出建设“智慧档案馆”，进一步提高自动化、智能化水平。

10.档案资源科学整合。各级档案部门以各种形式对档案资源进行科学整合。有的把专业档案馆与综合档案馆进行合并，对档案资源实体进行整合。有的把乡镇或专业档案馆作为国家档案馆的“分馆”，从体制上对档案资源进行整合。有的地方实行“村档镇管”，对农村档案资源实行集中管理。有的通过网络实行“跨馆查询出证”，在更大范围内实现虚拟形式的档案资源整合、共享。

11.人民群众成为档案利用主体。随着党和国家各项惠民政策的实施，越来越多的普通百姓开始利用档案来享受惠民政策，人民群众逐渐成为我国档案利用的主体。2007年我到一些地方的档案馆调研时发现，档案馆的利用者成分发生了历史性的变化，普通百姓代替过去的公务人员、专家学者而成为档案馆利用的主体人群，占了大多数，成了主角。这一“利用拐点”形成后，正不断扩大。各级行政服务中心、各级国家档案馆的档案利用主体，都是为解决个人切身利益问题而利用档案的普通百姓。即使在不少机关、企业档案室，利用者中也有很多是普通职工，他们利用档案的目的是解决自己的民生问题。这种情况前所未有。

12.档案开发利用多渠道进行，特别是运用新型大众传媒进行。各级档案部门在继续运用图书、报刊、展览等传统媒体开发档案资源的同时，更加注重与时俱进，创造性地广泛运用电视、计算机网络、手机等新型的大众传媒开发档案资源，为档案开发插上现代传播技术的翅膀，把档案开发利用的效益放大了成千上万倍。

13.档案宣传进入国家宣传的大平台、大网络、大体系，上升为国家宣传，成为国家宣传的一部分。这是前所未有的新景象。

在档案工作者先进事迹的宣传方面，2007年卞峰煜同志的先进事迹、2009年刘义权同志的先进事迹，都是由新华社首先在其高级内部刊物《国内动态清样》上报道的。2007年以来卞峰煜、刘义权、朱志伟同志的先进事迹，也都是由中宣部根据国家档案局的意见而向中央各大媒体发出通知，统一在“时代先锋”栏目中进行联合宣传的。2009年在人民大会堂举行的刘义权同志先进事迹报告会，也是由中宣部牵头组织的。此外，中宣部还根据公安部门的意见，在中央各大媒体的“时代先锋”栏目中，宣传了公安档案工作者顾金钟同志的先进事迹。

在档案内容的宣传方面，2008年国家档案局制作的关于西藏问题的5个档案专题网络视频的发布，2014年吉林省档案馆的涉日档案宣传，2014和2015年国家档案局制作的涉日问题的6个档案专题网络视频的发布，都是由中宣部、中央外宣办等全国宣传主管部门通过发通知、召开中外记者新闻发布会、组织中外记者参观、组织召开相关学术研讨会等方式，推介到国内外各主要媒体，在国内外各种主流媒体、大众传播媒体上进行多媒体、联动式、立体化、连续滚动性宣传的。其中不少宣传得到总书记的批示和同意，得到中央政治局常委和委员中多位主管领导的指导和协调。2015年国家档案局与有关单位合拍的365集文献电视片《抗战史上的今天》，中央档案馆《中央档案馆藏日本战犯笔供汇编》一书的编辑出版，总书记和有关中央领导也分别作出批示进行指导和协调，中宣部也按中央领导同志的批示进行了落实。

在档案工作的宣传方面，2011年建党90周年前夕，“中外记者走进中央档案馆”宣传活动，是由外宣办安排、组织并主持的。

14.档案实体安全与信息安全共同成为档案安全的主题，而且信息安全的重要性日益上升。随着电子档案数量的增多和档案与政府公开信息远程利用情况的更加普遍，档案信息安全事故时有发生，档案信息安全问题日益突出，档案安全不但面临着档案实体的失密、受损、被盗、被毁等传统问题，而且面临着档案信息的失密、被篡改、消失、读不出等新问题，档案信息安全不但与实体安全共同成为档案安全的主题，而且将会更加受到关注和重视。

15.新的专业档案不断形成和建立。随着经济社会发展的不断变化，各种新的专业档案不断形成，如城乡居民健康档案、城乡居民社会保障档案、集体林权制度改革档案、土地确权登记颁证档案、农产品检测档案、环境监测档案、专业合作社档案、外来人员居住积分档案、社区矫正档案、领导干部和司法人员干预司法档案等等。各种新的档案形成后，各级档案部门主动跟进，制定管理办法，进行业务指导和法律监督，建立了许多前所未有的新的专业档案。

16.档案工作对经济社会发展的贡献率增大。近几年来，随着社会各方面档案利用需求面的扩大和量的增加，各级档案部门主动适应，积极扩大服务领域，更新服务方式，提高服务质量，努力满足日益大幅度增长的档案利用需求，为领导决策、经济建设、政治稳定、社会治理改善、文化繁荣、环境保护、党的建设伟大工程的推进、国防和军队建设、祖国统一大业的推进等，提供了大量档案，档案的作用进一步充分发挥，档案工作对经济和社会发展的贡献率大幅度提高。

认识新常态，是引领新常态的前提和基础。只有认清这些事实和基本情况，认清这些逐步发展的趋势，才能准确确立我们事业目前所处的坐标，正确辨明我们前行的方向，从而科学引领我们在“十三五”期间取得新的更大发展。这就是正确认识档案工作新常态的意义所在。

（本文作者系全国政协委员、国家档案局原局长、中央档案馆原馆长）

原载于《中国档案报》2015年10月12日 总第2822期 第三版