建设“未来社区”：新加坡治理的逻辑和机理

随着2019年初“未来社区”首次写入政府工作报告，国内关于社区治理的相关讨论便络绎不绝。“未来社区”应该呈现出何种面貌，是否可以借他山之石来促进我们思考，可能是我们建设“未来社区”进程中必要的一环。作为全球典范的新加坡或可成为这样的对象。然而，新加坡的国情与我们大不相同，照搬照抄式地学习显然行不通。我们应分析并理解新加坡城市治理的理念和社区建设与治理机制背后蕴含的逻辑和机理，这样才能更好地将其经验本土化。
超前治理：城市治理的核心理念

首先，根据居民的需求超前预判城市公共服务供给的变化趋势，提前进行政策调整。新加坡管理层通过“民意处理组”“议员接待日”“人民协会的基层网络”以及向私人调查公司购买服务等多种渠道，广泛收集公众对公共政策的反馈意见和对公共服务的期望。在此基础上对这些信息进行分析和研究，从而准确预判居民需求的特点和变化趋势，并应用于政策制定，从而确保公共服务供给的针对性和超前性。

其次，基于未来城市的发展趋势，超前规划。在1971年的概念规划中，新加坡着眼于未来50年甚至更长时间的发展，基本框定了整个城市发展的空间布局。每隔10年，规划部门会根据城市的发展趋势，在不改变大格局的基础上进行深化和调整，以应对未来城市发展可能出现的问题。新加坡的“空中花园”计划正是这一理念的集中体现。
再次，超前的基础设施建设，确保硬件设施的技术韧性。从环境治理、污水处理、垃圾焚化到“智慧城市”打造，新加坡在基础设施建设项目上引入世界上先进技术，争取一步到位。如新加坡的大士南垃圾焚化厂是可以满足未来50年需求的深层隧道排污系统工程，2008年获得了“国际水协会”颁发的项目创新奖。

智慧治理：城市治理和社区治理的有效手段

2006年，新加坡推出了“智慧国2015”10年蓝图，覆盖了公共部门、私人部门和国民等利益相关者，是全球第一个智慧国家蓝图。新加坡将自身定位为全球“数据港”。为了实现数据的价值，新加坡开发了包括公共数据和私人数据在内的“数据市场”。通过制定数据接口标准、建立数据库的安全保障以及强化社区参与等，数据市场可以破除数据提供者和使用者之间的界面障碍，鼓励数据所有者分享其拥有的数据，帮助数据使用者（如创新活动和商业活动等）开发出更多的数据应用领域，实现更大的社会利益。

在智慧社区建设方面，新加坡的目标就是要为居民提供一个安全、舒适、便捷、现代化的社区环境，包括硬件和软件两个方面。首先，硬件方面的投入有：在组屋区修建装有电子车位监控系统的智慧停车场；在邻里中心安装智慧电风扇，根据环境温度、人流量和自然风势自行启动或者调节风速；等等。其次，软件方面的投入有：为居民提供“一站式”服务端口，居民只需输入一个密码就可以享受到电子政务服务，包括住房申请、税务申报、工作许可、对政府服务的反馈意见和建议等；开发“一联通”系统，让每个居民都能智慧地参与到城市管理中；等等。

便捷性和可达性：社区公共服务设施建设的原则和导向

新加坡鼓励使用公共交通。其公共交通网络四通八达，地铁网络/轻轨网络构成了新加坡公共交通的骨架，公交网络构成了公共交通的支线和末梢。每一个楼群都有公交线路抵达，地铁站和公交车站以及居民组屋之间可以实现无缝对接。所有的组屋、商场和公共建筑物之间都是用无障碍有顶棚的长廊相连，而且一直连接到公共汽车站，所以，在新加坡，步行、候车都是非常方便的。

新加坡的社区按照“棋盘设计、严丝合缝”的理论建造，非常人性化。组屋所在的市镇的结构就像一个大棋盘，棋盘中心就是镇中心，这里是居民餐饮、购物、休闲、娱乐的中心和交通枢纽。一个市镇又分为5—6个邻里，每个邻里又像一个微型市镇，邻里中心有小型快餐店、食品店、杂货店和诊所。每个邻里分为6—7个楼群，每个楼群占地10—15公顷，500—1000户，2500—5000人，有自己的绿地空间、健身设施和停车场，还有幼儿园、老人活动中心等。无论住在哪座楼的居民，想去邻里中心吃个饭或者乘车去镇中心，走路不超过5分钟（在有顶棚的走廊穿行，不怕日晒雨淋）。这样一个20万人左右的市镇，除了去远处上班，日常生活可以基本不出市镇。

居民自治：基层社区治理的核心机制

新加坡的社区治理模式是典型的政府主导下的居民自治。人民协会的基层组织在其中起着关键作用，公民咨询委员会、居民联络所都是重要的基层组织。这些社会组织层次不同，参与人群不同，从而可以让不同需求、不同能力的居民都能找到参与基层社会治理的渠道和平台。

公民咨询委员会是一个选区内最高的、全区性的综合基层组织，起着枢纽型社会组织的作用，其委员大都是有名望的人。该组织指导并协调本选区其他所有的基层组织。它还充当政府和居民之间的联系纽带，既把国家政策传达给居民，同时也是居民向政府相关部门反馈意见的通道。

每一个邻里都有居民联络所，在功能上类似于我国一些大型社区的居民活动中心和居民办事窗口所提供的服务。新加坡的公共服务基本上下沉到这里，一楼办理的业务大致相当于我国城市中各个行政区办事大厅办理的事务。二楼是各类社会组织活动的场所，是社区社会组织开展活动的落脚点，也是孵化器。

上述三个基层组织和活跃于社区中的功能型社会组织一起在不同层次、不同角度服务于居民。他们既为居民提供差异化、多样化需求，也为居民参与社区治理提供了丰富的舞台。

嵌入式居住：社会和谐、民族和谐的制胜法宝

新加坡约有82%的居民居住在公共住房（组屋）中，约94%的居民有自己的房产。新加坡的住房政策既保证了公民拥有“恒产”，避免了中低收入者因为购房而更加贫困化；同时又通过嵌入式居住，有意识地将组屋区建设成社会融合与民族融合的平台，避免了城市住宅区的“异化”甚至“极化”。

一方面，在新加坡，每一个片区既有政府组屋区，也有私人公寓区。它们交错分布在同一个区块中，从而避免不同收入层次的居民在不同的区域扎堆居住，形成类似于很多国家那样泾渭分明的富人区和贫民窟。新加坡绝大部分居民居住于政府组屋中，各种社会服务都是围绕着组屋兴建的。嵌入式居住又可以发挥组屋住宅区公共设施的“空间溢出效应”，方便私人公寓的居民使用组屋区各类服务，提高了公共基础设施的利用率。

另一方面，新加坡的公共住房政策规定组屋区必须按照民族比例居住。每个社区华人的人口占比不超过84%，马来人不超过22%，印度人不超过10%；而每幢楼华人占比不超过87%，马来人不超过25%，印度人不超过13%。这一政策体现了多族群“嵌入式”居住的特点，为族群之间的沟通和了解创造了条件，减少了发生族群冲突的可能性，因此，地处族群异质化程度最高的新加坡却是全球最和谐的国家之一。

（作者：徐林 浙江大学公共政策研究院、浙江大学公共管理学院）