最大国有林区停伐之后

　　2017年须实现全面停止国有天然林商业性采伐，率先于2015年全面停伐的内蒙古大兴安岭国有林区，是全国最大的集中连片国有林区。

　　“改革中最难的就是涉及人，不把这些人的后顾之忧解决好，这活儿就干不下去。”张小平说。

　　改革后，内蒙古森工集团主要任务将转向护林，但地方在承接其剥离的供水、供热、物业管理等社会职能后，暂时也出现了衔接上的困难，难以一步到位。

　　几十年来，老百姓习惯了有事找林业，不管是不是林业职工，因为他们认为找林业才能解决问题。“甚至儿媳妇难产都找林业局帮忙送去大医院。”

　　2017年11月17日，内蒙古大兴安岭的积雪已经没过脚踝，气温低至零下36摄氏度。

　　高显仁开着一辆国产福迪车，驶入呼伦贝尔根河萨吉气林场，走下驾驶座：“我这屋冷，上林场场长那屋坐着。”

　　今年52岁的高显仁，曾是内蒙古大兴安岭国有林区901伐木工队的工长，也是这个林区自1952年成立以来的最后一批伐木工人。2015年3月31日，他们的工具全部被封存，就此告别伐木生涯。

　　林区停伐，出于保护生态的需要。

　　2015年3月17日，中共中央、国务院印发的《国有林区改革指导意见》提出，长期以来，国有林区管理体制不完善，森林资源过度开发，民生问题较为突出，严重制约了生态安全保障能力。

　　根据上述文件和后续出台的方案，2017年须实现全面停止国有天然林商业性采伐。

　　已于2015年全面停伐的内蒙古大兴安岭国有林区，是全国最大的集中连片国有林区，其改革路径具有样本意义。

　　要完成改革，内蒙古大兴安岭国有林区共有16510名木材生产职工需转岗安置，而随着全面剥离供热、供水、物业管理、环卫等社会职能，还会涉及林业职工4111人。这两部分人员数量相当于内蒙古森工集团林业职工总数的五分之一。

　　“改革中最难的就是涉及人，不把这些人的后顾之忧解决好，这活儿就干不下去。”张小平点燃一支烟，他从2005年开始担任内蒙古森工集团办公室主任，直至本月转任集团党委宣传部长，12年间他几乎参与了所有林业改革实施方案的起草。

　　内蒙古森工集团改革后的主要任务将转向护林，但地方在承接其剥离的供水、供热、物业管理等社会职能后，暂时也出现了衔接上的困难，难以一步到位。

　　经过两年多的磨合，改革带来的麻烦已逐渐被解决，原先高显仁所在的901工队35名伐木工如今分散在防火、森林抚育等不同部门，只有7人留在原林场。

　　继续留在林场负责森林管护工作的高显仁，拿出伐木攒下的15万元积蓄，买下了现在开的那辆福迪车，在工作之外还从事旅游业。

　　再由企业改回事业单位？

　　到高显仁的伐木工具被封存的2015年为止，人类开发大兴安岭的历史已有百年。

　　1963年大兴安岭铁路通车后，开发的速度进一步加快。这条铁路最早由沙俄修建，中华人民共和国成立后继续修建后续段落，采伐进行到哪里，铁路就修到哪里。

　　穿梭于大兴安岭的绿皮火车上，乘客几乎全是林业人。11月19日，南方周末记者踏上开往牙克石的火车。“你去牙克石市林业局还是牙克石林管局?”邻座根河政府部门退休职工孙广山看了一眼窗外，并肯定地说：“没错，牙克石有两个‘林业局’。”

　　牙克石市林业局是牙克石市(呼伦贝尔下属县级市)政府的职能部门，为科级单位，管辖着周边两个国有林场。

　　“牙克石林管局”的全名为内蒙古森工集团(挂内蒙古大兴安岭林业管理局牌子，现更名为内蒙古大兴安岭重点国有林管理局)，因局址在牙克石，被当地人俗称为“牙克石林管局”，级别为正厅。

　　“林管局”管辖着牙克石等地方林场以外的内蒙古大兴安岭国有林区，地跨内蒙古9个旗市，总面积10.67万平方公里，与浙江省相当，是全国最大的集中连片国有林区。全国共有五大国有林区，除内蒙古森工集团外，还有大兴安岭林业集团、龙江森工集团、吉林森工集团、长白山森工集团，集中分布在内蒙古、黑龙江、吉林三省区。

　　“林业局”和“林管局”的地域面积，以及行政级别的悬殊，注定在内蒙古大兴安岭国有林区存在着“大企业、小政府”格局，下设19个林业局的林管局曾经不仅拥有学校、医院，还承担着供热、供水、物业管理等社会职能。

　　说起改革前的林区，几乎每个林区人都能讲上一两个“大企业小政府”的段子。几十年来，老百姓习惯了有事找林业，不管是不是林业职工，因为他们认为找林业才能解决问题。

　　“甚至儿媳妇难产都找林业局帮忙送去大医院。”森工集团图里河镇林业局一位宣传干部用黄宏小品《擦皮鞋》来形容人们的依赖惯性。《擦皮鞋》讲了这样一个故事，花钱雇保姆享受但仍旧改不了看见皮鞋上去擦的习惯，以至于给保姆擦皮鞋。

　　不过经过这次停伐改革，林区的社会职能几乎已全部被剥离，改由地方承接。

　　2017年2月20日，内蒙古大兴安岭重点国有林管理局挂牌成立。内蒙古自治区政府主席布小林和国家林业局局长张建龙出席了挂牌仪式。张建龙说，“在全面剥离社会管理职能和划转经营企业后，再挂牌成立国有林管理机构，使得改革的步伐更加扎实稳健。”

　　加挂了“大兴安岭重点国有林管理局”牌子后，内蒙古森工集团主要任务是护林，没有了经营任务，机构性质如何定位成了林业职工最关心的话题。

　　基层林业职工们听到的消息是，森工集团即将改回事业单位性质。有人对此表示不解：二十多年前，森工已由事业单位改为企业，为何又要改回去?

　　上一次由事业单位变为企业是在1995年，内蒙古大兴安岭林区将所有经营职能整合组建了内蒙古森工集团，成为国务院确定的首批57户试点企业集团之一。

　　不过那次改革仍保留了企业办社会的职能，2008年2月，为了解决“企事不分”等问题，内蒙古自治区办公厅下文推进剥离企业办社会职能。

　　按属地管理原则，内蒙古森工集团将其所属的中小学、医院、电视台3个系统的在册人员和资产，全部移交地方政府管理。但还留了一个尾巴——就是供水、供热、物业管理等。直到2015年停伐之后，改革继续推进，才将这些职能也移交给了地方。

　　内蒙古森工集团宣传部长张小平解释，1995年那次改革的目的是由计划经济向市场经济转轨，这次改革的背景是停伐，由木材生产转向生态文明建设，原来的体制已经不适应林区的职能定位。

　　“说定性为事业单位并不准确，现在也没有明确的政策。”张小平说，“但未来方向可能是这样的。”

　　地方承接难以一步到位

　　改革之前，森工集团图里河林业局综合管理处共有168人，部门不算小。除了涵盖牙克石市图里河镇的部分供水、供热、物业管理等职能外，还承担棚户区改造等任务。周平(化名)曾是该部门一位科级干部。

　　根据内蒙古自治区政府印发的改革总体方案，2016年周平和同事们连人带事都被划归地方，单位名称改为“牙克石森都公共事业管理公司图里河分公司”，森都公共事业管理公司系牙克石市直属的国有企业。

　　“划转至今已一年多了，仍有一些政策没落实到位。”周平等得有点烦了，他最发愁的是资金问题，根据划拨时确定的政策，林业职工到地方后仍按林业的工资标准发放，且随林业职工工资增长而增长。2017年图里河林业局职工增支为430元每月，2017年1至6月的增支资金，直到10月份才到位;而由企业承担的职工住房公积金部分，财政补贴部分截至11月28日仍未到账。

　　想要协调，“更困难了。”周平说，过去图里河林业局是森工集团的下属单位，有问题可以直接跟森工集团汇报。如今需要先跟总公司请示，总公司再和牙克石市汇报，牙克石市整理后再上报呼伦贝尔市。

　　划转后，周平接到不少居民要求森都公司帮助维修楼房的电话。“以前都找林业局，现在也的确归我们负责，但是资金紧张，只能优先保障燃煤支出和职工工资。”周平也向上级反映过，但问题依然存在。

　　对地方来说，承接工作难以一步到位也有现实的苦衷。

　　森工集团下属19个林业局，有18个都在地级呼伦贝尔市范围内，呼伦贝尔成了承接的主力。按照统计，2016年，内蒙古森工集团全面剥离供热、供水、物业管理、环卫等社会职能，涉及林业职工4111人。

　　而据内蒙古森工集团和内蒙古自治区、呼伦贝尔市政府所做的测算，森工集团的社会职能移交到地方后，地方政府每年的支出要增加4.8亿元，而每年供水、供热的服务收入只有六千余万。

　　“中间差的4.2亿怎么解决?”对于2016年财政收入为170亿元的呼伦贝尔市政府来说，数字也不算小，林业和政府商量的结果是人员社保这部分由森工集团承担，直到职工退休，随着退休比重增大，这部分负担也会减轻。人员工资由森工集团承担70%，地方财政承担30%。

　　即便这样，直接有形亏损还有1.2亿，最后商量出的解决办法是由内蒙古自治区财政承担，其余如供热管网改造等还有1.9亿元缺口，这部分由内蒙古自治区发改委通过项目给地方支持，逐步改造。

　　由于2008年学校、医院等机构已经剥离，这次改革仅剩计划生育、林区消防、城镇消防、供水供热、环卫等，但剥离之后仍面临着不少问题。

　　据根河市政府下属卫生部门一位干部介绍，林业的医疗卫生单位全部划拨地方政府以后，造成了地方人员增多、单位臃肿的问题。她所在单位半数以上都是原林业职工，现在处于满编甚至超编的状态，短时间无法招进新人。而现有职工平均年龄都在45岁以上，缺乏后备力量。

　　“什么都靠不住，就身份能靠得住。”这种观点在林区甚为普遍，这次划转，不少职工就因为“身份”问题对改革产生了抵触情绪。

　　他们总喜欢与2008年那次划拨作比较，当时森工集团所属国有企业、林业学校、医院划拨到地方后，相应的教师、医生等转为事业单位编制，工资随之翻了一番。这次正好相反，森工集团有望向事业单位转变时，供暖、供水、物业单位的职工却被划转到地方，与他们一直期盼的事业单位身份擦肩而过。

　　作为原林业系统干部，周平比普通职工更多考虑的还有晋升问题。如果留在林业系统，已是科级干部的周平有机会被提拔为处级，而划拨到行政级别为处级的牙克石市之后，这种晋升或将难以实现。

　　引导林业往旅游上发展

　　这轮改革涉及面之广前所未有，森工伐木工的安置问题是重中之重，但“人多活少”是当前面临的一大矛盾。

　　“这次不搞下岗买断，不搞一刀切。”森工集团宣传部长张小平说，需转岗安置的16510名木材生产职工中，已有一万三千多人被安排到了新岗位，尚有两千余人没有被安置，他们主要集中在贮木场，那里仍有木材存留和遗留资产需要处置。

　　已经安排到新岗位的原林业职工，目前工作量并不饱和。停伐时，高显仁已有放下油锯搞旅游的想法，但事与愿违，最后他被分到了森林经营处。冬季是他最闲的季节，每个月去山上值班一次，每次一个星期。

　　对他们来说，如果不找点“副业”，就意味着收入下降。伐木的时候，一个勤劳的伐木工每月最多能挣到一万三千元左右，冬季五个月的伐木期加起来能挣到六七万，夏天不砍伐还能去大城市打个零工。停伐后，工人工资主要来源于国家“天保二期”(天然林保护工程，2000-2010年是一期，2010-2020年是二期)工程拨款和停伐补助，一年收入大约只有四万元。

　　“以前姑娘都愿意嫁给林业职工，现在姑娘找对象优先考虑在地方政府上班的，其次是电力、铁路部门的职工，最后才是林业人。”根河一位林业职工觉得停伐前后落差很大。

　　为了提高收入，高显仁找到了根河林业局分管旅游的副局长王连成，讲述了他发展旅游的思路，得到了王连成的支持。

　　高显仁搞旅游的优势很明显，他的营地就处于根河源国家湿地公园范围内，距根河市区近80公里，不算太远。他找了6个老工友跟他一起干，他可以开着福迪车领自驾游客进入营地，老工友们则带队徒步穿越原始森林。

　　通过“生态游”，高显仁和老工友们第一年挣了4万，第二年就增加到了9万。不过他没打算叫更多的工友加入，“怕大伙跟着陷进去”。

　　支持高显仁的王连成身兼三职，除了林业局副局长这个职务，他还是林业局下属假日旅游公司董事长和根河源国家湿地公园管理局局长。接受南方周末记者采访时，王连成说，过去工人伐木，可以多劳多得，现在从事森林管护的工资收入相对固定。“林业发展，要通过物质利益调动大家的积极性，而森林生态旅游正可以提升大家的收入和工作获得感。”

　　停伐后，不仅是林业职工想发展旅游，地方政府的旅游主管部门也在引导林业往旅游上发展。

　　根河市旅游委副主任吴广文认为，从属地管理角度来说，根河林业系统的旅游部门要接受他们的行业管理。不过，林业系统从上到下也有自己的旅游部门，“暂时没听说把林业局的旅游公司也剥离给地方。”吴广文说。

　　但地方发展旅游的心情迫切，根河市已在2017年度政府工作报告中，将发展旅游确定为未来重点培育的战略性支柱产业。

　　一个事实是，停伐之后，根河市公共财政预算收入已从2014年的1.7亿元，下降到了2016年1.22亿元，发展旅游或许能成为弥补财政收入减少的一个有效途径。在停伐所涉黑龙江、吉林、内蒙古国有林区范围内的市、县政府，近半数也将旅游产业规划为该地区的重要产业甚至主导产业，以代替之前的木材生产加工。

　　已经涉足旅游的高显仁正在扩大他的营地规模，利用林中自然倒下的树木就地取材搭建小树屋，还修了木质长廊供夏季露营。另一位老伐木工董永胜曾是517工队工长，也开始搞起了旅游，他利用营地靠近停伐纪念地的优势，主打伐木工队文化，游客的住宿和饮食都复原以前的工队特色。

　　像他们一样，目前在根河当地森林里搞旅游的都是林业职工兼职在做，还没有允许外来商人开发。不过在根河林业局副局长王连成看来，“打造旅游业也绝非是职工的主业，看护好这片林子才是主业。”（记者　岳家琛　南方周末实习生　肖薇薇）