无人机产业面临变数 各方博弈监管政策
导读
一位从民航系统出来创业的人士告诉21世纪经济报道记者，无人机领域以前是没有部门愿意管，现在是大家争着管。比如无人机一方面属于民航局管，同时空域安全涉及空军方面，产业政策涉及工信部，其他如公共安全还涉及公安部，具体行业应用还涉及其他部委。
3月中旬的一天，山东济宁市汶上县，59岁的农民田宪才，正在用无人机给小麦喷洒农药。机器是他花3万块钱，从当地一家卖农药的企业买的。
即便对于生长在农村的老田来说，无人机早已不是新鲜工具。不管是登山、马拉松赛，还是婚礼现场、农村田地，都能听到无人机潇洒的声音。逢年过节，无人机已成为热门时尚的礼物。
有机构预测，到2020年，无人机行业产值将超过千亿。无人机市场被看好的同时，其市场监管、行业准入、产品规范均处于空白期，如何让市场处于适度监管下的自由发展，对政府相关部门、众多参与企业都是新的课题。
21世纪经济报道记者获悉，相关部门正在研究制定系列法规和标准。企业人士认为，当下中国的无人机监管政策，处在一个纠结敏感期。近期，关于无人机监管的政策，也不时传出信号，真假难辨，但总能引发市场波动。
低门槛
随着无人机飞入寻常百姓家，无人机项目，吸引大批创业者涌入，受到投资者热捧。
北京马拉松跑者老张，最近正在考虑买一台消费类无人机，用来拍摄户外越野跑的视频。打开淘宝网页，输入“无人机”，可以搜到14万件产品。品类让人眼花缭乱，价格从几十块到几百万都有。
有专业人士提醒，网上有很多航模产品，打着无人机的招牌售卖。
按照普遍的定义，无人机是一种由动力驱动、机上无人驾驶、可重复使用的航空器。从无人机下游应用场景看，分为消费级无人机和行业级无人机两大类，行业级无人机又可分为军用(含警用)、民用两类。
老张准备购买在电商平台上销量较好的某品牌无人机，价格多在5000到10000元之间，很多单品销量已过5000台。是否下单，他一方面担心无人机的操作门槛，二是考虑在北京哪里可以安全飞行。
相对来说，身在山东的农民老田，就没有那么多顾虑。买回家后，半天时间就学会了，然后开始在小麦田里给21世纪经济报道记者演示如何喷农药。其无人机的卖家，是当地的一家企业，除了卖化肥农具，还自产自销无人机，同时教农民使用。
不管是老田，还是卖家，在他们看来，无人机操作门槛和生产技术门槛并不高。关于无人机的技术门槛和飞行门槛，不同厂商以及操作者观点不一。
在很多投资人看来，各种山寨、没有技术含量的无人机产品太多。在一场投资人的饭局上，某机构负责人称，要去河南看一个大学生的无人机项目，还没说完，几位投资圈的同行，即以亲身经历提醒要慎重，以免白跑。
他们的观点颇具代表性，很多无人机项目，就跟当年做手机一样，有人随便山寨组装一个产品，就说自己有了无人机核心技术，然后再包装炒作概念融资。
无人机的低门槛，也遭到很多业内人士诟病。无锡一家企业负责人，告诉21世纪经济报道记者，现在生产无人机很容易，但是能否进入市场，以及保证安全性很难说。
“现在缺乏行业标准，导致行业鱼龙混杂。”据他预计，近年会死掉一大批缺少核心技术的无人机企业。
规范缺位
中国航空器拥有者及驾驶员协会(下称AOPA)发布数据显示，经过无人机驾驶员训练机构培训考核，截止到2015年11月1日，颁发无人机驾驶员合格证的人数为1250人，这意味着中国大部分无人机都处于“黑飞”状态。
“黑飞”入刑，在中国已有案例。2015年，北京国遥星图航空科技有限公司三名员工，在明知自己不具备操纵无人机资质以及不清楚公司是否申请空域的情况下，进行航拍测绘，导致多次民航飞机避让、延误，因“过失以危险方法危害公共安全罪”获刑，为国内首例获刑案件。
即便如此，当下无人机“黑飞”还是常态，也没有明晰的规范。一家无人机企业高管透露，目前各种政策即将出台的说法，媒体报道五花八门，大多数是道听途说，甚至是相关机构自己的发声和炒作。
2016年初，国家工信部和空管法规标准研究中心相关负责人在深圳调研了无人机企业。据媒体报道称，本次调研着重关注无人机安全风险、身份识别与追踪、监管等方面的问题，此举意味着无人机的监管法案或将在年内出台。
4月中旬，21世纪经济报道记者采访被调研的企业，一家企业负责人表示，此为常规调研，并没有谈太多跟监管相关的“实质性政策内容”。
引发业界波动的，还有上海的“政策”。2015年7月，据本地媒体报道，“上海年内或出台无人机新规：飞行高度120米以上须持证驾驶”。
21世纪经济报道记者梳理发现，报道引用的消息源，来自上海市航空车辆模型协会牵头制定的《上海市遥控航空模型飞行管理办法》，并非上海市官方，目前暂未看到该“政策”进一步的消息。
事实上，从2009年起，我国在民用无人机领域陆续出台了一系列的政策和规定，主要包括《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》、《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》和《民用无人机适航管理工作会议纪要》、《民用无人机空中交通管理办法》、《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》等。
不过，在业界看来，这些规定多为临时性、指导性规定，涉及具体监管细节相对滞后，目前国内尚未形成完整的民用无人机规章及管理体系。
一位从民航系统出来创业的人士告诉21世纪经济报道记者，无人机领域以前是没有部门愿意管，现在是大家争着管。比如无人机一方面属于民航局管，同时空域安全涉及空军方面，产业政策涉及工信部，其他如公共安全还涉及公安部，具体行业应用还涉及其他部委。
目前国内无人机的政策配套落后、监管缺位，低空空域开放步伐缓慢，缺乏相应的产业标准是公认的事实。
在法律界定上，民用无人机是否属于航空器目前没有明确的规定；在空域管理方面，现有相关文件缺少具体流程、未明确具体管理部门，只笼统地对民用无人机的空域使用进行说明；在行业标准方面，并未形成统一权威的研发、制造和设计标准。在产业管理方面，也没有市场准入标准和法律法规。
游说监管
“如果我是生产菜刀的，不能因为菜刀可以用来杀人，就禁止我卖刀。”大疆创新副总裁王帆告诉21世纪经济报道记者。
和很多无人机企业一样，企业人士的公开表态，都是呼吁出台监管政策，维护市场秩序，同时也表示，希望监管最后形成的结果，是让大家都能有序的去飞，不能用政策去打击大家的热情。
“希望是去呵护这个产业，而不是用懒政去一刀切。”王帆说。
从全球范围来看，美国的无人机监管政策走在前面，其他国家特别是发展中国家，多是在参考甚至照搬美国的政策。
2015年，美国出台了无人机监管的系列政策，包括无人机必须进行备案制度，另外每一架无人机必须配备一名专业操控人员，必须获得相关的执业牌照，另外无人机必须在操控员的视线之内飞行。
有企业认为，这些监管规则过于严格。其中以致力于发展无人机物流的亚马逊公司为代表，意见最大。2015年4月，亚马逊向FAA(美国联邦航空管理局)致信，督促后者放宽无人机测试规定。
相对来说，国内的监管还在初级阶段，对于政策制定方来说，遇到的问题也都是新问题。2015年底，国防部新闻发言人吴谦在例行记者会上表态，无人机不能无人管，相关部门正在研究制定系列法规和标准。
FAA出台了一系列针对无人机的政策，近期还在做不断的调整。监管对产业的影响不言而喻，从大众媒体上，可以看到很多企业参与和游说的身影。
比如中国大疆无人机参与的“小型无人机联盟”，即是一个产业游说团体，致力于促进“修改商业、休闲及慈善用途无人机的政策和法例，容许无人机在一定程度上自主控制的视距内飞行”。
王帆告诉21世纪经济报道记者，原属于联盟成员的大疆、3D Robotics、Parrot和GoPro，刚一起退出联盟，另组“无人机生产商联盟”(Drone Manufacturers Alliance)。
王帆透露，退出的原因，即无人机类型千差万别，不同类型无人机的利益诉求，也是千差万别。所以“和平分手”，重新组队，做“更符合自己需求的事情”。
王帆总结，当下中国关于无人机的政策，正处在一个敏感纠结期。
21世纪经济报道记者采访发现，在政府政策制定的过程中，企业、行业协会以及政府各部门的博弈，也是各方逐力。
同样在推进无人机送货下乡的京东集团，已经与两个县达成合作，在当地推行无人机送货试点，政策也是该项目落地的主要瓶颈。
京东方面透露，一方面积极试点，同时也在关注政府政策的制定，积极参与相关行业标准的设立。
一家江苏企业负责人认为，当下比较活跃的大企业，资金和公关活动能力较强，在制定政策过程中有很多话语权，但小企业的声音容易被淹没。
他希望政府在最终出台意见之前，能充分听取各类型企业的意见，特别是能兼顾一些规模不大，但具有核心创新能力的创新型企业。
政策变数
处于“纠结敏感期”的无人机产业，遭遇正在制定的监管政策，或许成为产业发展的重大变数。
亚马逊发言人多次公开吐槽FAA的政策，其发言人Paul Misener在接受媒体采访时称，亚马逊无人机面临两大挑战，技术与监管，但相对而言，监管政策问题更难把控。
21世纪经济报道记者采访国内一些无人机企业时发现，各方对监管政策的看法和利益诉求各不相同。前述大疆无人机退出“小型无人机联盟”，另立新组织，也证实了各方意见的分歧。
亚马逊的观点更多代表了发展物流应用的无人机企业观点。21世纪经济报道记者采访部分国内消费机、农业植保机厂商，对监管政策持相对“审慎乐观”态度。
无锡微翼航空负责人吴桂林表示，以他们生产的农用植保机为例，各种生产厂商质量参差不齐，如果有行业标准和监管政策的话，更有利于市场去粗取精，有优质核心技术的企业最终能活下来，是好事情。
他表示最关注的是空域方面的政策，如果对飞行的限制过于严格，可能会影响一大批企业。他希望政策能有更多的灵活性和空间。
湖北电鹰科技有限公司的一位负责人蔡晓华，则对监管呈现积极的态度，因为他们很大一部分业务，是做无人机驾驶资格培训。
他认为，随着无人机监管政策逐步规范，带证上岗是趋势，他个人很看好无人机驾驶培训市场，严格的监管政策更有利于他们的培训生意。
大疆的王帆则表示，无人机培训和带证上岗，适合无人机专业应用领域的谋生者，而对于普通消费类无人机，如果也需要严苛的培训驾驶证，就等同于抹掉了大疆此前降低操作门槛的努力。
对于无人机市场的预期，深创投一位投资人告诉21世纪经济报道记者，大量的初创型公司涌入无人机行业，缺乏足够的技术积累、对下游应用场景和客户需求的深刻理解，随着市场竞争的加剧，特别是消费级无人机，部分初创型公司将面临痛苦的转型。
同时，行业性无人机处于发展初期，市场监管、行业准入、产品规范等处于空白期，如何让市场处于适度监管下的自由发展，对政府相关部门、众多参与企业都是新的课题。
不可否认的是，无人机市场正在飞速发展，市场规模被各界看好，同时中国无人机领域产生了一批创新企业。比如，深圳大疆无人机的产品占据了全球民用小型无人机约70%的市场份额，其销售市场主要集中在欧美国家，占其过去总销售额的80%。
FAA近期发布报告称，到2016年底，无人机数量将达到250万，而增长最快的将是消费类无人机。到2020年，在市场上的700万架无人机中，有430万将是消费类无人机。
长江证券预测，中国民用无人机2015年总产值约13.5亿元，到2020年大众消费类市场空间260亿元；专业发烧类市场空间40亿元；行业应用类市场空间815亿元，总体上至2020年行业产值将超过千亿。21世纪经济报道记者周慧 实习记者宋兴国 山东、北京报道