新行诉法“一揽子”破解民告官'三难'

　　立案难、审理难、执行难，民告官"三难"问题被社会久为诟病。"现行行政诉讼法（以下简称"旧法"）自1990年实施的25年来，‘三难’问题始终如影随形。"参与此次行政诉讼法修订的中国政法大学副校长马怀德说。

　　新法能否有效破解"三难"问题？4月29日，马怀德向《法制日报》进行了深入解析。

　　破解立案难

　　行政行为引发争议均可诉

　　来自最高法的数据显示，2014年，全国各级法院受理一审行政案件15.1万件，审结13.1万件，同比分别上升16.3%和8.3%。

　　看似不低的案件量，与马怀德手中的另外两组数据一比较，立即相形见绌——8000万人口的德国，每年行政诉讼案件达30万件；我国信访案件中，约有三四百万件为民告官类争议。

　　"这说明，目前只有很小一部分行政争议进入诉讼程序，立案难是把行政争议挡在诉讼大门外的主要原因。"马怀德指出。

　　至于立案难的原因，他认为不外乎两种：法院不愿受理，因为行政争议相对比较复杂，解决难度较大，执行情况又不理想，法院持有多一事不如少一事的心态；法院不敢受理，一些地方党委政府或人大，以受理民告官案影响社会稳定、损害当地经济发展、有损政府形象等为名，向法院施压。

　　"由于旧法的一些条文制定得比较模糊，给法院找各种不立案的理由创造了条件。"马怀德举例说，旧法规定只有具体行政行为法院才受理，而哪些行为属于具体行政行为则由法院来解释，这导致一些抽象行政行为、行政指导行为、行政合同行为等被排除在受理范围之外。

　　为此，新法制定一系列措施，系统破解民告官立案难问题。马怀德表示，新法实施后，群众因行政争议投诉无门，有屈无处说、有冤无处伸的情况将进一步缓解。

　　据介绍，新法扩大了行政诉讼的受案范围，将"具体行政行为"修改为"行政行为"，删除"具体"两字意味着，只要是行政行为引发的争议理论上都可以被诉。同时，列举的受理案件类型从8类扩大到12类，增加了不满征地拆迁补偿决定、行政机关没有依法支付最低生活保障等内容，积极回应了社会和群众的关切。

　　旧法规定，提起行政诉讼的期限为3个月。马怀德告诉记者，实践中，因超出诉讼时效而无法立案的民告官案例比比皆是，往往当事人正在和行政机关交涉、谈判，起诉期限就过了，再起诉会被法院驳回或裁定不予立案。为此，新法将起诉期限延长至6个月，并明确不动产起诉期限为20年，更好地保障了诉权的实现。

　　"过去，对区县一级政府提起诉讼，只能到区县法院起诉，当时立法者考虑的是便民，就地解决矛盾。但由于基层法院人财物与地方政府有着千丝万缕的关系，法院一般不愿意得罪区县政府，导致立案困难重重。"马怀德说，25年实践证明，这样的管辖制度有一定问题。新法明确以区县以上政府为被告的行政诉讼案件，由中级法院管辖，即提级管辖；经最高法批准，省高级法院可确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件，即集中管辖。

　　他认为，为方便当事人诉讼，集中管辖还要辅之以巡回审判，并明确原告所在地法院可以代收诉状。

　　以前，不少当事人抱怨，有些法院要么干脆不收民告官起诉状，要么收了起诉状后，对是否立案不置可否，一句"回去等通知"，从此石沉大海。新法明确实行立案登记制，案件只要符合形式要件的，都必须立案。

　　马怀德进一步分析说，新法不允许不收起诉状，对内容有欠缺或错误的起诉状，法院应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容；不允许不给任何凭证，对当场不能判定是否符合起诉条件的，法院应收下起诉状并出具书面凭证，7天内决定是否立案，不符合起诉条件的作出不予立案裁定，以便原告提起上诉。

　　"对不接收起诉状或接收后不出具书面凭证等情况，当事人可以向上级法院投诉，上级法院应责令整改并追究相关人员责任；人民法院不立案又不作出不予立案裁定的，当事人可向上一级法院起诉，符合条件的，上一级法院应当立案。"他指出，这些内容以前的司法解释都有涉及，新法进一步明确，就是要全力打开民告官立案之门。

　　破解审理难

　　行政机关负责人出庭应诉

　　好不容易立了案，审理也是举步维艰。马怀德介绍说，旧法实施初期，曾出现过被告当庭抓原告、冲撞法官、中途退庭等各种藐视法庭的情形，反映出行政权力的傲慢，不愿接受监督和审判的思维定式。

　　虽然随着社会法治进步，情况有所好转，但审理过程中被告的抵制仍较为普遍，不应诉、不出庭、不答辩时有发生。"行政诉讼是一个审查被告行政行为合法性、有效解决行政纠纷的过程，如果被告始终采取抗拒的态度，诉讼的功能就得不到有效发挥。"马怀德表示。

　　在他看来，民告官审理难，还突出表现在裁判难上。行政诉讼是最容易受到干预的一种诉讼活动，裁判过程中，一些被告或其他单位通过明示或暗示，借助手中掌握的公共资源向法院和法官施压。法官一旦作出不利于行政机关的判决，往往招致很多麻烦，曾有法官因坚持原则，最终被调离岗位甚至被下岗的案例发生。

　　为此，新法通过多重制度设计，系统破解审判难，确保法官依法独立行使审判权。其中，舆论认为最大的看点是：被诉行政机关负责人应当出庭应诉，即让民告官能见到官。

　　实际上，世界上没有任何一个国家的法律要求行政诉讼案件行政机关负责人必须出庭应诉。但马怀德认为，在中国，行政机关负责人出庭应诉有其价值和积极意义。

　　他分析说，行政机关负责人出庭应诉，不仅体现了诉讼双方当事人法律地位的平等，也有利于纠纷化解，无需代理人回去汇报、听指示，就能及时解决问题；有利于有效监督司法对行政机关行使职权，促使行政机关审慎用权，防止权力滥用；有利于提高行政机关负责人和公务人员的法治观念和依法行政能力。

　　"但制度仍然留有余地，新法规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应工作人员出庭。因此，要确保一定比例负责人出庭应诉，还需要制定详细的落实方案。"马怀德期待，有省部级负责人出庭应诉的案例出现。

　　破解审理难，提高审判效率是重要一环。新法在3个方面进行了改进：合理设置简易程序，政府信息公开等三类案件可适用简易程序速裁；在维持行政诉讼不得调解基本原则下，明确行政赔偿、补偿等案件可以调解，将实践中的变相调解即协调落实为法律规定，有助于及时化解纠纷，案结事了；在过去维持、撤销等4种判决基础上，增加确认判决、责令被告采取补救措施等判决形式，处置各种行政争议更加有针对性。

　　过去，在审理民告官案件中，法院往往对一类诉求避之不及，那就是审查行政机关的规范性文件，即"红头文件"。新法明确规定，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，"红头文件"不合法的，法院不作为认定行政行为合法的依据，并可向相关行政机关提出撤销、变更该“红头文件”的司法建议。

　　对于行政干预民告官审理问题，马怀德表示，新法确立的提级管辖和集中管辖制度，有助于减少地方政府对行政审判的干预，加上近期中央两办印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，将为民告官排除行政干预施创造良好的司法环境。

　　破解执行难

　　行政机关当老赖将予公告

　　有一起案例让马怀德印象深刻：群众不满拆迁补偿起诉地方建委，法院审理也认为补偿10万元太低了，撤销了建委的补偿决定，要求重新作出决定。建委随后作出一份内容一模一样的补偿决定。法院再撤销，建委仍坚持，一共来回11次。

　　"以前，法院对此没有太好的办法，新法实施后，这种拒不执行、反复做同样行政决定戏弄原告的行为，属于情节恶劣，法院可以拘留该行政机关直接主管人员和其他直接责任人员。"马怀德说。

　　可以对民告官案中行政机关主管人员实施拘留，已成为最近社会热议的话题。马怀德坦言，行政诉讼法修订过程中，他曾提出该条文可能不现实、不可行的疑问，但他认可该条文有一定震慑作用，"如果法院较起真来，真要实施拘留，现在是有法律依据的"。

　　据介绍，当前，民告官案中，行政机关拒不执行裁判现象较为普遍，成为法院执行的一大难题。为破解执行难，除了实施拘留外，修法时参与者们提出的进行公告和对行政机关负责人按日罚款的建议，均被新法所采纳。

　　马怀德解释说，将行政机关拒绝履行的情况予以公告，就像民事诉讼中公布老赖名单一样，可以形成社会舆论的压力，迫使他们履行相关义务。虽然每日仅处以50元至100元的罚款，但这是针对行政机关负责人个人的罚款，将迫使其督促行政机关履行义务。

　　马怀德相信，随着新法的实施，长期困扰民告官的立案难、审理难、执行难"三难"问题将得到有效破解，民告官将迎来崭新局面。