黄志平厅长在浙江日报发表署名文章：为“两个高水平”建设擘画空间蓝图

学思践悟

日前，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国空间规划体系改革全面进入实施阶段。深入贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，加快建立符合浙江实际的国土空间规划体系，将为“两个高水平”建设提供空间指南和发展蓝图。

深刻领会新时代空间规划体系改革的重大意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就加快形成节约资源和保护环境的空间格局作出了一系列重大战略决策和改革部署，推动空间规划体系改革取得历史性突破。

空间规划体系改革是建设生态文明的必然要求。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。作为生态文明的空间载体，改革开放40多年来，我国经济社会发展取得历史性成就的同时，国土空间无序开发、资源粗放利用、生态和农业空间被挤占等问题依然突出，亟须以习近平生态文明思想不断检视和校正传统发展观。党中央、国务院将“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”作为我国生态文明体制改革的重要内容，标志着国土空间规划进入生态文明的新时代。

空间规划体系改革是推动高质量发展的必然要求。以规划引领经济社会发展，是我们党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。谋划经济社会长远发展，首先要把国土空间开发保护格局规划好。《意见》指出，要综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，加快形成绿色生产方式和生活方式，实现高质量发展和高品质生活。这是国土空间规划体系建设的出发点和立足点。

空间规划体系改革是治理体系和治理能力现代化的必然要求。空间规划是空间治理的重要手段，规划科学是最大的效益。经过长期的理论和实践探索，《意见》首次明确了国土空间规划作为“国家空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，各类开发保护建设的基本依据”的功能定位，科学构建了“五级三类四体系”的顶层设计，统筹解决了长期以来规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂且周期过长、地方规划朝令夕改等一系列问题，实现了真正意义上的“多规合一”，标志着我国空间规划迈入集中统一管理新阶段。

充分发挥国土空间规划对“两个高水平”建设的支撑作用

本轮国土空间规划期至2035年，展望至2050年。与省委关于高水平全面建设社会主义现代化的战略时间表契合。加快建立我省国土空间规划体系并监督实施，要聚焦聚力高质量发展、竞争力提升、现代化建设，久久为功绘好一张空间蓝图，真正承载起“两个高水平”建设重任。

要加强空间协同，落实长三角一体化发展战略。空间一体化是区域一体化的重要内容，也是促进交通一体化、产业一体化、市场一体化的物质条件。当前，浙江正全省域全方位推动长三角高质量一体化发展，须着力构建规划“一张图”。要大力推进“大湾区大花园大通道大都市区”建设，开展“四大”建设专项规划编制和战略研究，建立空间融合的城乡规划体系，助推形成高能级集聚发展平台；着力推进跨区域重点板块协同发展，规划布局一批全方位融合的都市圈、城市群等空间协同板块，联动推进产业合作、生态共保、服务共享、市场共赢等领域一体化体制机制建设；充分挖掘浙江绿水青山、数字经济、民营经济等比较优势，以规划体系改革带动空间资源要素配置机制创新，建立城乡统一的土地市场，促进要素自由有序流动；构建富有浙江特色的陆海统筹体系，编制实施海岸带保护与利用规划，促进浙江海岸地区陆海一体化生态保护和整治修复，助推浙江海洋经济发展、海洋强省建设走在全国前列。

要实施有机更新，打造以人为本的高品质空间。今年省政府工作报告提出：“实施有机更新行动。编制实施省市县国土空间规划，建立国土空间开发保护和多规合一制度，推进空间重构、产业重整、环境重生。”“有机更新”不是“增量化”更新，而是要把国土空间作为一个有机生命体，引导城市、乡镇、园区空间形态多元融合、空间功能互补协调，实现“存量化”“减量化”品质更新。通过国土空间规划编制实施，合理布局产业发展、基础设施、公共服务等区域，提高资源配置效率和空间组织效率，促进区域协调、城乡融合；严格红线管控，构筑生态廊道、生态网络，合理增加蓝绿空间比例，促进生态改良、环境提升；保护历史文脉、乡村肌理，涵养地域特色、城乡风貌，促进文化传承、品质提档。让浙江在高品质的空间“底图”上描绘现代版“富春山居图”。

要改进规划审批，深化“最多跑一次”改革牵引。近年来，浙江以“互联网＋政务服务”为抓手，持续推进“最多跑一次”改革，特别是在审批服务领域率先突破。统一国土空间规划体系，以“多规合一”“多审合一”优化行政审批流程、提高行政审批效率，是空间治理现代化进程的重要一步。要围绕统一国土空间规划体系，按照“谁编制、谁实施”“谁审批、谁监管”的原则，分级建立规划审查备案制度，精简规划审批内容，管什么就批什么，进一步缩减审批时间；要以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”“多证合一”，优化现行建设项目用地（海）预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程，提高审批效能和监管服务水平；要搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息平台，以国土空间基础信息平台为底板，做好各级各类空间规划信息“一张图”叠加。同时，全面运用大数据、云计算、城市大脑等新技术，支撑规划编制、实施和监测评估预警，推进部门间数据共享和外部信息交互，形成浙江深化“最多跑一次”改革、推进政府数字化转型的又一生动实践。

科学构建具有浙江特色的国土空间规划体系

浙江是空间规划改革先行省份。2014年，嘉兴市、开化县、德清县列入国家市县“多规合一”试点；2017年，我省列入国家省级空间规划试点；2019年，在全国率先启动国土空间规划编制工作。站在实践的基石上，科学构建具有浙江特色的全省国土空间规划体系，要着力做好六件事。

分级分类构建层级体系。要全面建立省、市、县、乡镇四级上下贯通，总体规划、详细规划、专项规划三类协调联动的国土空间规划层级体系，确保传导有力、权责一致、衔接有效。要自上而下编制规划，强化指导约束，上级总体规划要提出对下级总体规划、相关专项规划、详细规划的约束性指标、刚性管控要求和指导性意见，下级规划要服从上级规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划。

全域全要素构建编制体系。国土空间规划要覆盖一定区域范围内的全部空间和“山水林田湖草”全部自然资源要素，把每一寸国土规划得清清楚楚。前提是“一调查双评价”，即扎实推进第三次全国国土调查，深入开展资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，全面摸清本底条件。总体规划层面要实现全域覆盖，详细规划做到按需编制、应编尽编，同步推进生态、农业、城镇等各类功能空间划定，促进“产城人景文”融合发展、人与自然和谐共生。

全过程全方位构建管理体系。要以深化“最多跑一次”改革为引领，加强编制、修改、审查、报批、实施、监督、评估等各环节全过程制度建设，形成一套覆盖规划全生命周期的高效管理链条。要坚持“多规合一”要求，做好空间规划与发展规划的有效衔接，强化总体规划对相关专项规划的指导约束和对详细规划的实施监督。

建立三管齐下的实施机制。要落实边界管控，科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界和海洋保护利用等重要控制线，开敞空间、历史文化遗存、水域等重要空间管控边界，实施分类管控措施。要强化用途管制，按生态、农业、城镇不同功能和不同利用方式，实行“详细规划+规划许可”“约束指标+分区准入”等管制措施，同时为规划的弹性和留白创造空间。改进计划管理，将规划实施情况与年度用地计划挂钩，推进“以存量定计划、以空间定计划、以占补定计划”，保障规划稳定实施。

建设集中统一的信息系统。全面落实政府数字化转型要求，建设国土空间规划实施监管信息平台。同步汇交各级各类规划成果数据库，实现全域全要素一张蓝图的空间信息数据表达。贯通开发利用审批、投资项目审批、建设活动监管等数字化平台，实现国土空间利用状况的同步更新、动态调整。围绕国土空间规划体系的管理流程、公众查询和监督管理需求，研发面向多元用户的功能模块，推动规划政务“网上办”“掌上办”，切实发挥综合管理和公共服务职能。

创新政策技术的配套工具。浙江人多地少，人均资源远低于全国平均水平，要因地制宜、逐步推进以“存量为主、流量为辅、增量减少”的规划管理政策创新、技术创新。要做好规划过渡期的法律衔接和技术规范，推动新编制的国土空间规划与现行土地利用规划、城乡规划等的无缝对接。

【作者为浙江省自然资源厅党组书记、厅长】