中国传统政策文化及其对政策科学本土化的价值

一、问题的提出

政策科学作为一个新兴学科，在中国仅仅有近30年的历史，还不够成熟，需要完善。1980年代后期，中国才开始把政策制定和执行问题作为一门学问加以研究。1992年中国行政管理学会发起成立了全国性的政策科学研究会，极大地推动了政策科学研究，并推动高等院校的政治学和公共管理专业开设了公共政策的相关课程。

当今中国的政策科学教材的内容体系，主要是以美国的教材作为蓝本而形成的。1992后大量的美国公共政策或政策科学研究的著作被介绍到中国，翻译成中文，对于推动政策科学在我国的发展起了积极作用。在借鉴美国以及西方其他国家学者政策科学研究成果的基础上，为教学需要，国内学者编辑出版了一些教材，形成了现在的政策科学教材内容体系。同时，近30年来，我国涌现了一大批专门研究政策科学的学者，他们不但有比较深厚的西方政策科学知识的背景，而且对当代中国的政策思想和政策实践进行了比较深入的研究，产生了丰硕的理论成果，为政策科学的本土化做了很多工作，并且卓有成效。

政策科学是一门社会科学，是研究政策制定与执行的科学，而一个国家的政策制定和执行与该国的政治制度与文化有着密切关系。因此，在政策科学中，相当多的内容并不具有普适性，相反应具有国别性、时代性。其实，早在20世纪90年代，我国学界就在讨论政策科学的中国化或本土化的问题，特别是世纪之交，这一话题受到更多关注。2000年初本文作者曾发文指出，在当代中国研究政策科学需要坚持中国化的方向，通过理论创新实现政策科学的中国化。[1]同年，徐湘林进一步提出了“政策科学本土化”的命题，并指出：“我国政策科学尚存在着学科发育不全以及理论和方法贫乏的问题。中国政策科学只有在学术借鉴和本土化研究的双重努力下追求自身的完善，才能摆脱学科发展的困境。”[2]经过几年的思考，徐湘林教授进一步提出了“中国政策科学本土化出路”的问题，并具体指出其出路主要有三个层面：价值伦理研究、本土研究(即本土的政策实践研究)和本土化研究(即政策科学的概念、范畴、理论解说和方法的本土化和理论创新)。[3]这里已经明确地提出了关于政策科学本土化的具体任务。

中共十八大以来，党中央特别重视加强哲学社会科学建设，当然也包括政策科学的建设。习近平总书记《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》中指出：“中国特色的哲学社会科学”的第一个特点是“体现继承性、民族性”，并指出：“发挥我国哲学社会科学作用，要注意加强话语体系建设。”[4]政策科学的本土化，需要打造本土化的话语体系，这就要求“需要处理好学术与政治、科学与意识形态、事实与价值、传统与现代、本土化与国际化等方面的关系”。[5]综上所述，要建设有中国特色的政策科学，实现中国政策科学的本土化，打造政策科学的本土化话语体系，必须处理好“继承性、民族性”以及“传统”问题，因而有必要深入研究中国传统政策文化，应把加强此项研究作为当前我国政策科学研究的重要任务之一。

二、中国传统文化中最具代表性的政策观及其对现代政策科学的启示

中华历史源远流长。在几千年灿烂的文明发展过程中，留下了大量的文明巨著和学术思想，这些巨著和思想，构成了中国传统文化的主体。中国传统文化博大精深，其中也蕴含了丰富的政策文化观。道家的自然主义政策观、儒家的中和主义政策观和法家的权治主义政策观，是中国传统文化中最有代表性的政策观，虽然它们发源于春秋战国时代，但在几千年的历史长河中影响常在并延续至今。

(一)自然主义的政策观及其对现代政策科学研究的启示

自然主义的政策观主要是以老子的道家无为政策思想为代表，主张政策要顺其自然，政府要无为而治，尽量少干预老百姓的事情，而让老百姓自主地处理自己的生产生活，从而使社会在自然状态下得到有效治理。

老子作为我国道家学派的始祖，也是我国古代自然主义政策观的开创者和代表人物。他的政策思想或政策观是建立在其深厚的哲学基础之上的。在老子看来，世界万物起源于道，这个“道”是万物之宗。“道生一，一生二，二生三，三生万物。”[6]但这个“道”是什么呢?它既不可能是有灵的神或上帝，也不是某一种具体物质，而是一种作为世界本源的自然现象，也可以理解为一种自然规律。因此，按照老子的观点，世界的变化并不是人为的，也不是以人的意志为转移的，不仅物质世界是如此，人类社会也是如此，都有其自身的发展规律。人的行为和人类社会的活动也应该效法物质世界的运动变化，遵循“道”的规律，也就是要顺其自然。所以他说：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”[7]在这里，其实道也并不神秘，而是效法自然，而且它自身就是自然而已。正是以这样的哲学观点作为逻辑起点，老子在谈到人的行为和人类社会活动时，认为也必须遵循“道法自然”的逻辑，并进一步提出了他的治理国家的政策观。

作为国家管理机关的政府对社会的治理，是应该通过一系列政策去改变社会运行自身的特性还是应顺其自然，任其自我发展?在老子看来，前一种治理理念属于“有为”的治理理念，例如以孔子为代表的礼治方案，就属于这种治理理念，他们试图通过礼教和建立社会等级的方式改变社会的自然特性，使之与自己的社会理想相一致。在这种治理理念的基础上，儒家提出了一系列有关礼教与德治的治理政策，这些政策的一个基本特点就是通过礼教的方式去干预或改变老百姓的生产生活方式，行所谓“教化”之道，以实现统治者的治理“有为”之目的。老子认为这种治理理念和政策方案是与自然的本性相违背的，因而他不赞同这种治理理念和政策方案，而主张一种与之反的、不干预老百姓生产生活的、顺其自然的“无为而治”的治理理念和政策方案。他说：“我无为，而民自化;我好静，而民自正;我无事，而民自富;我无欲，而民自朴。”[8]这里的“无为”、“好静”、“无事”和“无欲”，大致具有相近的意思。意思是说，统治者不需要用所谓礼教去教化人民，只要让他们任其自然，他们就会依自然规律而进化，成为开化而文明的个人和群体;只要统治者自己心理清静，人民自然会走正路;只要统治者不去干预人民的生产生活方式，人民自然会生产进步、生活富裕;统治者如果没有统治和干预人民的欲望，无须给他们施以礼教，人民自然而然地纯朴。一句话，政府无须出台这样那样干预人民生产生活的所谓治理有为的“政策”，社会就会自然而然地得到有效治理。

综上所述，以老子为代表的道家的自然主义政策观的基本特点主要体现以下三个方面：一是政策目标是“无为”，即政府不要寄希望通过政策来达到政府自身的并且与自然不相符合的目的;二是政策手段是“不干预”，即政府不要采用人为手段去干预人民的生产生活，而是放手让人民自己处理自己的事情，自然而然地生产和生活;三是在政策效果方面顺其自然，符合自然的政策结果就是最好的政策结果。

自然主义政策观对现代政策科学研究主要有以下几点启示：一是政策目标的制定应该从自然的本性出发，而不是从治理者的主观愿望出发。违反自然本性的政策目标不论如何高尚，最后都是无法实现的。第二，政策措施或政策行为要遵循自然规律。“无为而治”的“无为”，意在“不要人为”，不要按治理者的主观意志去治理，而是要按自然规律去治理，使治理符合自然的本性，即规律性。例如“治水”，正确的方法是疏通河道，而不是筑坝拦水。前者符合水流的规律，可称为“无为而治”，后者则反之。第三，对政策效果的评价，切忌主观武断，或以治理者的好恶为评价标准，而是应按照自然规律去建立评价标准，并开展评价活动。当然，从现代政策科学的观点来看，自然主义政策观也存在消极的一面，主要表现在其过分强调“无为”，夸大了自然规律对政策的约束作用，而忽视了治理者的积极作为，不利于治理者发挥积极进取精神，以便运用政策工具实现有效的治理目标。

(二)中和主义的政策观及其对现代政策科学的启示

中和主义的政策观主要是以孔子的儒家中和政策思想为代表，主张政策制定要守“中庸”，从而使政策的利益相关方达到一种和谐的状态，并且坚持把这种中和原则作为制定政策的一种基本准则。

孔子作为儒家学派的创始人和主要代表人物，他最先提出有关“中庸”的思想，并使这一思想在儒学中占有非常重要的地位，在一定意义上说，它是儒学思想的核心内容之一。在儒家学说中，“中庸”不仅仅是一个有关哲学意义上的认识论和方法论的问题，更重要的是一个最高的道德准则，是人们在实践中需要遵守的一个具有普遍性的原则。孔子说：“中庸之为德也，其至矣乎，民鲜久矣。”[9]在孔子看来，“中庸”就是最高的道德，可惜当时很多人不知道而已。那么，究竟什么是中庸呢?儒家有关“中庸”的经典《中庸》指出：“不偏之谓中，不易之谓庸，中者天下之正道，庸者天下之正理。”[10]这就是说，所谓“中”，就是“不偏”，也就是子思所说的“执其两端而用其中”;所谓“庸”就是“不易”即不可改变的。中庸之道并非一般的道，而是千古不变的正道正理。《中庸》又指出：“喜怒哀乐之未发，谓之中，发而中节，谓之和，中也者，天下之大本，和也者天下之达道也。致中和，天地位焉，万物育焉。”[11]由此看来，在儒家的思想体系中，“中庸”与“中和”相通，“中庸”或“中和”是天地万物生成发展都要遵循的规则，当然也是人的实践必须遵守的行为规则。

儒家的思想从某种意义上说，是一种治国理政的理论和学说，因而它十分重视对政策问题的思考。在儒家的思想家们看来，“中庸”或“中和”作为一种实践准则，不仅是个人实践应该遵循的最高行为准则，而且也是国家实践应该遵循的行为准则。在国家实践中，政策的制定和执行是主要的或基本的内容。正是从“中庸”或“中和”的观点出发，孔子提出了治国的基本政策，这就是“仁政”，这一政策思想的核心内容大概有三个方面：一是“爱人”， 《中庸》在解释“仁”说：“仁者，人也，亲亲为大。”[12]并从这一点出发，进一步发展出具有“人本主义”倾向的政策观;二是“富民”，孔子认为，人民富足，才能使人民有诚信。“足食，足兵，民信之矣。”[13]三是“薄赋”， 在税收政策问题上，孔子主张“敛从其薄” [14]，反对苛政，认为“苛政猛于虎也。”孔子主张这些政策的目的就是要调和当时统治者与被统治者之间、君与民之间、政府与人民之间的矛盾，以期达到“礼之用，和为贵”的政治理想。[15]

综上所述，以孔子为代表的儒家的中和主义政策观的基本特点主要体现在以下三个方面：一是政策决策的准则是“守中”、“用中”，即“执其两端，用其中”，即不走极端，只求“中用”。用现代政策科学的语言来说，就是在政策的目标上要求政策制定者不寻求最大利益，只求满意，这与现代有限理性的决策观是一致的;二是在政策手段上强调自我修养和道德教化，通过提高政策各利益方的道德水平，避免政策中的利益冲突。从另一角度看，这也是一种德治主义的政策观;三是在政策效果上希望实现政策各利益方基本满意，使政策各利益方处于一种和谐的状态。

中和主义政策观对现代政策科学研究主要有以下几点启示：一是在制定公共政策的目标时一定要实事求是，从现实可能性出发，追求可实现的利益目标，而不是抽象的理想目标。二是要重视政策制定者和参与者的价值取向和个人道德修养。公共政策所追求的是公共利益，这与政策制定者和参与者的价值取向有着密切的关系。如果政策制定者和参与者在价值取向上偏离了公共利益，公共政策就有可能偏离公共目标。而政策制定者和参与者的价值取向在一定意义上又与其个人的道德修养有着密切的关系。因此，强化公共政策制定者和参与者的道德修养，对于制定正确的公共政策具有非常重要的积极意义。第三，公共政策涉及社会中多方利益，政策效果应该有利于多方利益的均衡，以有利于各利益的合作而不是冲突，这样才能有利于建设和谐社会，促进社会的稳定和有秩发展。当然，从现代政策科学的观点来看，中和主义政策观也存在着一定的局限性，主要表现在其政策思想过分强调道德作为利益调节手段的重要性，而且其道德体系是以社会中的等级制为前提的，不同等级的阶层有不同的道德要求，这就实际上掩盖了公共政策中利益的不平等性，这样的公共政策执行的结果是不可能真正实现社会和谐的。

(三)权治主义的政策观及其对现代政策科学的启示

权治主义的政策观主要是以商鞅、慎到、申不害、韩非子等人为代表的法家学说，主张治理问题的核心主要看是否掌握权力以及如何运用权力，政策的制定和执行过程就是一个权力运用的过程，是一个法、术、势相统一的过程。

法家在中国历史上最早提出了“缘法而治”的思想，其思想源头可上溯于春秋时的管仲、子产。战国时李悝、吴起、商鞅、慎到、申不害等人予以大力发展，遂成为一个学派。战国末韩非子对他们的学说加以总结、综合，集法家之大成。在法家的代表人物中，韩非子对于法、术、势及其在权力运用中的作用论述得非常清楚。“法者，……设之于官府，而布之百姓者也。”[16]“法也者，常者也。”[17]“术者，因任而授官，循名而责实，操杀生之柄，课群臣之能者也。”[18]势者，“君持柄以处势，故令行禁止。柄者，杀生之治也;势者，胜众之资也。”“凡明主之治国也，任其势。”[19]法、术、势三者的有机结合，构成了法家治理思想的核心内容。

在法家看来，所谓法和术，只不过是权力运用的两种不同工具而已。作为权力运用的工具，就是我们现在所称之的政策。法是公开的、稳定的、成文形式的政策;而术则表现为秘密的、多变的、任性的策略，策略也是政策的一种形式，尽管它不一定以成文的形式出现。所谓“势”，在韩非子看来，主要指权力运用者手中的权势、权威，即统治者运用权力所依托的政治资源及其能力，这是政策制定和执行有效的前提。在政策制定和执行过程中，权力持有者在掌握势的基础上，既要善于运用法，即公开的、稳定的、成文形式的政策;又要善于运用术，即秘密的、多变的、任性的策略。甚至为了达到权力运用者的目的，可以不择手段。

综上所述，以商鞅、慎到、韩非子等人为代表的法家的权治主义政策观的基本特点主要体现在以下三个方面：一是在政策目标上，主要是为了有效地控制政策对象，包括政策制定者对政策执行者的控制，以及政策执行者对政策目标群体的控制;二是在政策手段上，主张需要运用两种手段，以“法”为形式的公开的、稳定的、成文的手段和以“术”为形式的秘密的、多变的和任性的政策手段，有时候两种手段需要交叉灵活地运用;三是在政策效果上主要是为了维持权力的相对稳定，或者使权力向有利于统治者的方向发展。

权治主义政策观对现代政策科学研究主要有以下几点启示：一是要重视政策的稳定性。法家重视法治，认为重要的政策应该上升为法律，使之具有公开、稳定和成文的形式，现代政策科学研究和公共政策实践中仍然需要继承和坚持这一观点。二是要考虑政策的灵活性。尽管公共政策的稳定性是其基本的特性，但在必要的时候，政策也需要一定的灵活性。因为社会生活是非常复杂的，有些问题需要灵活解决，因而赋予政策执行者一定的裁量权具有一定的合理性。三是要重视政策对于维护政治安定和政权安全的效果。公共政策事关社会稳定、政治安定和政权安全，这点应该引起政策制定者和执行者的高度关注。当然，从现代政策科学的观点来看，权治主义政策观也存在着明显的消极方面，主要表现在其有关“权术”的论述上，把秘密的、多变的、任性的策略作为政策的一部分，为历代统治者所推崇，但对于现代民主社会而言，显然是不可取的。

三、中国传统政策文化对政策科学本土化的价值

任何一门学问的深入研究，都需要扎根于本土，从本土吸取营养，政策科学的研究也是如此。今天我们在中国研究政策科学，不仅仅需要从西方政策科学研究中吸收有关理论观点和研究方法，而且还要从中国传统政策文化中吸取有关知识和价值伦理。对于关注政策科学本土化的研究来说更应如此，只有把现代西方政策理论方法与中国传统政策文化以及当代中国的政策实践经验有机地结合起来，才有实现政策科学本土化的可能。陈先达教授在《马克思主义与中国传统文化》一文中指出：“只有继承中国传统优秀文化，马克思主义才能在中国取得胜利”，[20]马克思主义中国化，就离不开汲取中国传统文化的营养。同样，政策科学的中国化，同样需要汲取中国传统文化的营养。从中国传统政策文化中吸取营养，是政策科学本土化的一项重要内容。传统文化对政策科学本土化的价值，主要体现在以下几个方面：

一是为政策科学本土化研究提供翔实的思想资料。政策科学本土化，需要对本土的传统政策文化加以深入研究和思考，这就需要本土具有这方面的大量的思想资料。中华民族是一个具有数千年文明历史的国度，有着光辉灿烂的文化，给后人留下了浩如烟海的经典。从成文的文献看，商周时代的《易经》就有关于政策思想的记载，到了春秋战国时期，随着百家争鸣局面的出现，形成了儒、道、法、墨等各派学说，这些各学派的思想家都围绕着如何制定政策和执行政策提出了各种理论和观点，逐步形成了中国传统政策文化中比较系统的思想与文化。在以后2000多年的历史长河中，各历史时期的思想家们就政策问题提出了更加丰富的理论和学说，因而在中国历史上留下了绚丽多彩的有关政策制定和执行的经典文献资料。在这些经典文献资料中，包含了我国先人们对政策问题思考的思想素材，闪耀着前人有关政策思想的光辉智慧，为我们今天研究本土化的政策问题及其理论和方法提供了宝贵的资料。

二是为政策科学本土化研究提供丰富的历史经验。政策科学本质上是一门经验科学，是对政策制定和执行经验的科学总结，是已有政策制定和执行经验的理性升华。在中国传统政策文化中，也包含了中国先人们的政策制定和执行经验。今天我们研究具有本土化特征的政策科学，不但要借鉴西方国家的政策制定和执行经验，以及研究我国当代的政策制定和执行经验，同时还要借鉴先人们的政策制定和执行的经验，从这些经验中去发现规律，寻找智慧。正是从这个意义上说，我们要推动政策科学的本土化，有必要深入探讨中国传统的政策文化，从中去了解我们的先哲们关于政策制定和执行经验的总结及其所升华的理论，并拿来与当前的实践经验比较，并进而与西方的经验进行比较。通过这种比较研究，去升华我们对政策制定和执行经验的新认识，并提高到新的理论高度。特别是应从历史的长河中去深刻认识中国政策制定和执行经验的特殊性，这是我们建立本土化政策科学理论体系的一项必要条件。

三是为政策科学本土化研究提供可资借鉴的行为模式。由于历史和文化的积淀，不同国家、不同民族的国民具有不同的行为模式，这种行为模式既可能反映在个体行为中，也可能反映在集体行为中;既可能反映在经济行为中，也可能反映在政治行为中。不同国家的政策制定和执行的行为模式存在着明显的差别，这种差别可能与这些国家不同的政治制度和经济发展水平有关，但同时也与这些国家不同的传统文化以及在此基础上形成的国民心理特征有关。我们要研究具有本土化特征的政策科学，就必须概括出具有本土化的政策制定和执行的行为模式，以期建构具有本国特色的政策过程模型。要实现这一目标，我们需要研究本国的政治制度、经济发展水平、意识形态及其对政策行为的影响，同时也要研究传统政策文化对国民政策心理及政策行为的影响。只有通过这些方面的研究，我们才能发现当代中国的个人和群体的政策行为模式的基本特征，才有可能构建适合当代中国国情的政策过程模型。

四是为政策科学本土化研究提供中国人特有的价值伦理。政策科学作为一门对政策制定和执行制度、方法及其过程的规律性研究的科学，它必然与价值伦理有关。特别是与政策相关的制度体系，总是与特定的价值观体系联系在一起;即使有关政策过程的分析，也涉及到政策制定者、执行者和目标群体的心理以及与之相关的价值伦理，而国民的心理、价值伦理的形成，毫无疑问会受传统文化的影响。中国传统文化经过几千年的传播和发展，致使中国人形成了特定的价值伦理观念。陈来教授认为，这种特定的价值伦理观概括起来主要有以下四个方面的内容：一是以人为本;二是以德为本;三是以民为本;四是以合为本。并因此形成了中国人价值伦理观的四个基本特征：责任先于自由、义务先于权利、群体高于个人以及和谐高于冲突。[21]中国传统文化中这些价值伦理观的内容及其特点必然会在中国的政策实践中得到反映，也必然会在中国本土化的政策科学中得到反映。

五是为政策科学本土化研究提供中国特色的话语体系。政策科学作为一种社会科学理论，总是要通过特定的话语体系表达出来。现代西方政策科学已经形成了一套相对完整的话语体系。在当代中国研究政策科学，我们借鉴这套话语体系是非常必要的。在中国推进政策科学的本土化，并不是说中国的政策科学研究要固步自封，关起门来自说自话，恰好相反，是为了与其他国家特别是西方发达国家的政策科学更好地对话、交流。但是中国的政策科学家们要与他国的同行学者们对话、交流，仅仅运用西方政策科学已有的话语体系还是不够的，还必须要有自己的话语体系。要使中国学者有关政策科学的成果引起其它国家同行的关注，也必须要有自己的包括话语体系在内的理论和学说。因为越是民族的，才越有可能是世界的。要形成包括话语体系在内的本土化的政策科学，有必要到中国传统政策文化中去寻找智慧和灵感。习近平总书记指出：“中华文化是中华儿女共同的精神基因，……不仅自己要从中汲取精神力量，而且要积极推动中外文明交流互鉴，讲好中国故事，传播好中国声音，促进中外民众相互了解，为实现中国梦营造良好环境。”[22]中国声音必然是中国式的话语体系，从传统政策文化中汲取营养，创建有中国特色的政策科学的话语体系，有助于中国本土化政策科学的国际传播，有助于中国的政策科学家们与国际政策科学家们更好地进行学术交流，以实现中国本土化的政策科学国际化。

作者：胡象明

来源：人民网