落实政府责任，抓好矿产资源规划实施
《全国矿产资源规划(2016-2020年)》(下称《规划》)日前发布,这是“十三五”时期我国矿业发展的指导性文件。
矿产资源规划是国民经济与社会发展总体规划的一个组成部分,是指一个国家或地区,为协调社会经济发展和合理开发利用矿产资源,以资源的合理积累、储备、消耗及保护生态环境为主要内容,按照法定程序制定,用于指导矿产资源勘查、开发以及制定具体矿产资源政策的综合性规划。
《规划》阐明了今后一个时期我国矿产资源勘查、开发利用和保护的发展方向,明确、细化了工作重点和任务,为维护国家资源安全、引领矿业供给侧结构性改革,规范资源勘查与开发利用行为提供了依据和指南,是未来5年我国矿产资源管理改革与矿业经济发展的总体蓝图和行动纲领。
11月2日,国务院在《全国矿产资源规划(2016-2020年)》批复中特别指出,各省(区、市)人民政府要加强组织领导,落实责任分工,完善政策措施,按照《规划》确定的目标和任务,根据本地实际组织编制实施地方各级规划,完善矿产资源规划体系,切实推进本地区矿产资源开发、利用和保护各项工作。国务院有关部门和单位要根据职责分工,加强协调配合,在政策实施、项目安排、资金保障和体制机制创新等方面给予积极支持。国土资源部要牵头做好《规划》的组织实施工作,加强跟踪分析、督促检查和考核评估,认真研究解决《规划》实施中出现的问题,重大进展及时向国务院报告。
国土资源部副部长汪民在12月9日举行的全国矿产资源规划实施动员暨找矿突破战略行动第三阶段工作部署视频会上明确要求,各级地方政府和国土资源部门,要充分认识规划实施的重大意义,全力以赴抓好贯彻落实。
实施好规划的四大意义
众所周知,矿产资源是我国经济社会发展的重要物质基础,矿产资源保护与合理开发利用事关国家现代化建设全局。改革开放以来,经过近40年的快速发展,我国经济总量已经超过10万亿美元,成为世界第二大经济体。
中国矿业报记者从国土资源部了解到,“十二五”期间,我国地质找矿取得重要成果,勘查投入累计5682亿元,新发现大中型矿产地730多处,新增一批亿吨级油田和千亿方级气田;国内矿产资源供应能力稳步提高,采矿业固定资产投资6.7万亿元,一次能源总产量177亿吨标准煤,铁矿石总产量68亿吨,10种有色金属总产量超过2亿吨,采矿业增加值超过12万亿元;对外贸易持续发展,矿产品进出口贸易总额近5万亿美元,对外合作规模不断扩大、领域持续拓展、内容更加深化。
“矿业发展为我国经济提供了有力支撑,为世界矿业繁荣做出了突出贡献。”汪民指出,当前,世界经济和矿业形势正发生深刻变化,矿产需求不振,价格低位徘徊,下行压力很大, 资源、环境、民生问题相互交织,矿产资源管理和矿业发展面临新的挑战和机遇,在这种情况下,实施好规划意义十分重大。
一是实施《规划》是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略的重大举措。
党中央、国务院高度重视资源安全和矿业发展工作。习近平总书记强调,要有全国一盘棋思想,制定正确的资源战略,加强顶层设计,在保护生态环境的前提下搞好资源开发利用。李克强总理明确指示,要围绕服务经济社会发展大局,进一步提高国家能源资源保障能力。
汪民指出,党的十八大以来,党中央适应、把握、引领经济发展新常态,牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,积极推进供给侧结构性改革,这都对矿产资源管理改革发展提出了明确要求。
汪民说,《规划》明确提出,要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神,认真落实党中央、国务院决策部署,牢固树立和贯彻落实新发展理念,以资源安全保障为目标,以提升矿业发展质量和效益为中心,强化资源保护和合理利用,正确处理政府与市场、当前与长远、局部与整体、资源与环境、国内市场与国际市场的关系,阐明矿产资源开发利用和保护的政策与发展方向,明确工作重点,是未来5年我国矿产资源开发利用、保护和管理的总体遵循和重要依据。
二是实施《规划》是确保全面建成小康社会资源安全供应的重要保证。
“资源安全始终是国家可持续发展的核心问题,不仅关系国家经济安全,而且与政治安全、社会安全以及生态安全息息相关。”汪民说。
从资源基础看,我国资源总量大,人均少,小矿多、大矿少,贫矿多、富矿少,共伴生矿多、单一矿少,资源禀赋先天不足,结构性矛盾突出,同时,浅部资源开发程度高,深部找矿难度不断加大。目前,多数大宗矿产静态服务保障年限比较低。受宏观经济影响,我国近3年国内勘查投入下降,年均降幅10%左右,2015年我国采矿业固定资产投资态势由增转降,同比减少8.8%,矿业发展活力动力不足,未来资源安全保障风险进一步增大。
从资源需求看,“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜阶段,经济保持中高速增长,产业迈上中高端水平,“四化”深入发展,新的增长动力正在孕育形成,新的增长点、增长极、增长带不断成长壮大,蕴藏巨大需求空间。油气等清洁能源矿产需求将持续增长;煤炭、铁、铜、铝等大宗固体矿产需求增速趋缓,但仍将保持较高水平;新型能源矿产、稀土、铌、钽、锂、晶质石墨等战略性新兴矿产需求进一步凸显。预计到2020年,我国一次能源消费量约为50亿吨标准煤,铁矿石7.5亿吨标矿,精炼铜1350万吨,原铝3500万吨。
汪民认为,今后一段时期,我国能源资源需求增速放缓,但总量仍将维持高位运行,保障资源安全、稳定、经济供应的压力始终存在。手中有粮心里不慌。只有资源保障底气足了,自给率提高了,才能在利用“两种资源、两个市场”中游刃有余。
汪民说,《规划》确立了“立足国内,守住资源安全底线”的基本原则,明确面向全球,用好两种资源两个市场,解决发展需求的多元路径与任务举措。《规划》实施对于落实国家资源安全战略,有效应对风险挑战,确保全面建成小康社会目标实现具有重要的战略意义和现实意义。
三是实施《规划》是引领新常态下矿业健康持续发展的迫切需要。
汪民从宏观上客观分析了我国的资源现状,过去,内需外需两旺拉动矿业快速发展,我们的工作重心是扩大资源供应规模。现在,世界经济复苏乏力,国内经济进入新常态,过度依赖要素驱动、规模扩张的传统发展模式已不可持续,“大而不强”的问题更为凸显。
我国矿业正处于转型升级的关键阶段,面临着发展道路上的“坡”与“坎”,主要表现在以下几个方面:一是结构性矛盾突出。煤炭产能过剩,油气等清洁能源供应不足,铁铜铝等大宗金属矿产国际市场竞争力不强,稀土、晶质石墨等战略性新兴矿产虽有比较优势,但产业发展层次低,保护力度有待加强。二是资源开发集约化规模化程度不够。经过多年治理整顿,虽取得显著成效,但仍然存在“多、小、散”问题,全国小型及以下矿山占比高达88.4%,产能占比却不足40%。三是科技创新能力不强。矿业科技基础薄弱,创新平台不完善,发展质量和效益有待提高。四是生态环境问题突出。资源开发与生态保护不够协调,高强度矿产开发带来的环境影响与历史遗留问题并存,采矿累计占用损毁土地超过375万公顷,环境代价巨大。五是利益诉求多元、矛盾凸显。中央、地方、企业资源开发收益分配不够合理,矿山企业税费负担比较重,矿地纠纷不断。这些问题都严重影响矿业健康持续发展,亟待解决。
汪民表示,《规划》紧紧围绕建设“创新驱动型、改革引领型、绿色安全型、开放互利型、包容共享型”矿业,以提升矿业发展质量和效益为中心,全面落实“三去一降一补”任务,加强供给侧结构性改革,大力推进矿产资源开发利用结构布局调整,对促进资源开发与区域发展、产业转型、环境保护、资源保护相协调做出全面部署安排。实施《规划》,对于加快矿业发展方式转变,推动矿业迈向中高端水平,具有重要现实意义。
四是实施《规划》对统筹推进矿产资源管理改革具有重要意义。
改革创新是事业发展的根本动力。党的十八届三中全会对全面深化改革做出全面部署。当前矿产资源领域还存在许多深层次的矛盾和问题,如资源配置政府干预仍然较多,矿业市场规则和体系不完善,资源开发经济调节机制不够合理,体制机制僵化、简政放权还不到位、监管和服务能力不强等,都深刻影响着矿业的持续健康发展。矿产资源领域的改革创新涉及多个部门、多个利益主体,必须解放思想,下大力气,系统谋划,整体推进。
此外,《规划》坚持把改革创新摆在核心位置,坚持改革引领、创新驱动,明确了矿产资源管理改革的“路线图”和“时间表”,这对于破除制度障碍,破解管理难题,释放改革红利,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,增强矿业发展活力和动力,具有重要现实意义和长远意义。
重点做好八项工作
《规划》确定的总目标是,到2020年,基本建立安全、稳定、经济的资源保障体系,基本形成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式,基本建成统一开放、竞争有序、富有活力的现代矿业市场体系,显著提升矿业发展的质量和效益,塑造资源安全与矿业发展新格局。
据了解,《规划》统筹部署了5方面任务:一是坚持创新发展,增强矿业发展新动力;二是坚持协调发展,优化矿产开发保护格局;三是坚持绿色发展,强化资源节约集约循环利用;四是坚持开放发展,促进全球矿业合作共赢;五是坚持共享发展,实现资源惠民利民。
汪民要求,各地要结合实际,认真贯彻,重点做好以下8项工作:
一是扎实做好资源安全保障基础工作。要紧紧围绕国家战略和发展大局,调整工作方向,优化工作布局,扎实做好各项基础工作。一要提高基础性公益性地质调查服务水平。加快传统地质矿产工作向大地质、大资源、大环境转型,主动服务新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化建设,做好生态建设、防灾减灾、重大工程和海洋资源开发保护支撑工作。二要持续推进找矿突破战略行动。这项工作对保障国家资源安全和规划目标的实现具有重大意义。三要集中力量建设资源基地。本轮规划在综合考虑资源禀赋、开发利用条件、环境承载力和区域产业布局等因素基础上,确定了103个国家能源资源基地,作为保障国家资源安全供应的战略核心区域。各地要将其作为工作重点,统筹安排,在生产力布局、基础设施建设、资源配置、重大项目设置、财政资金投入及相关产业政策上给予重点支持和保障。四要强化重点矿区开发利用监管。国家规划矿区是支撑国家能源资源基地建设的重要载体,要制定专项规划,提高准入门槛,推动规模化集约化开发,着力打造新型现代化资源高效开发利用示范区。各地也要结合实际,加强本省重点矿区管理,推动资源产业健康发展,支持地方经济发展。五要强化战略性矿产监测预警。《规划》确定了石油等24种矿产为国家战略性矿产,对国家经济、国防安全以及战略性新兴产业发展十分重要。要加强供需形势分析,健全监测预警机制,加强政策储备,引导产业发展,增强风险防控能力。
二是优化矿产资源开发利用结构布局。按照党中央、国务院关于推进能源生产消费革命和煤炭、钢铁等行业化解过剩产能决策部署,大力调整矿产资源开发利用结构布局。一要优化能源矿产开发利用结构。稳定国内石油供应,加快煤炭结构调整与转型升级,加强铀矿勘查开发,大力发展天然气等清洁能源,着力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。二要保障重要金属矿产有效供给。在资源条件好、配套设施全、区位优势明显的地区,集中建设具有市场竞争力的大中型矿山,稳定国内有效供给。三要推进非金属矿产合理开发利用。稳定磷硫钾等矿产供应,服务国家粮食安全战略。加强重要功能性非金属矿产高效利用,努力开辟矿产资源利用新领域。引导砂石粘土类矿产集中开采、绿色开采,完善出让管理,规范开采秩序。四要保障战略性新兴矿产供应。加强稀土、稀有稀散、石墨、锂等矿产的合理开发与有效保护,提升高端产业国际竞争力。
三是强化矿产资源保护与合理利用。树立节约集约循环利用的资源观,提升资源利用水平和效益。一要合理调控开发利用总量。力争到2020年,石油产量稳定在2亿吨以上,天然气产量达到1700亿立方米,煤炭控制在39亿吨。继续实施钨矿、稀土矿开采总量控制制度。建立稀土矿开采消耗储量与新增储量、退出开采能力与新增开采能力动态平衡机制。二要强化矿产资源综合利用。健全资源开发准入、激励、监管、考核制度体系,完善激励约束机制,实施示范工程,推进煤炭与煤层气、铝土矿、油页岩、铀矿等共伴生资源综合利用,加强尾矿、固体废弃物和废水等资源化利用,大力发展循环经济,确保到规划期末,全国主要矿产资源产出率提高15%以上。三要加强资源保护与储备。研究建立矿产资源品级标准,分级利用,优质优用。落实矿产地储备与保护制度,强化28个对国民经济具有重要价值的矿区保护,加强稀土等国家实行保护性开采的特定矿种、产能严重过剩矿种、自然保护区内已探明的大中型以上规模矿产地的储备工作。
四是加快发展绿色矿业。全面落实生态文明建设要求,加快矿业转型发展。一要加快推进绿色勘查。要将“生态保护第一、尊重群众意愿”作为地质工作的政治纪律和工作纪律严格遵循。树立绿色环保勘查理念,健全绿色勘查技术体系,严格落实勘查施工环境保护措施,减少地质勘查对生态环境的影响。二要全面推进绿色矿山建设。加快推进绿色矿业技术标准体系、工作推进体系和政策体系,细化完善各级各类绿色矿山建设标准,完善配套政策和管理制度,将绿色发展贯穿于矿山规划、建设、运营全过程。三要做好绿色矿业发展示范区建设。要将其作为矿产资源管理制度改革创新平台,健全完善绿色矿业发展新机制。四要做好矿山地质环境治理与矿区土地复垦。严格落实《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》,对新建矿山,严格市场准入;对生产矿山,监督落实责任,确保不出现新问题;对历史遗留问题,要努力构建政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作的治理新模式,形成新老问题统筹解决的新格局。
五是加快推进矿业领域科技创新。瞄准世界科技前沿,面向国家重大需求,扎实推进矿业领域科技创新。一要实施“三深一土”战略,积极拓展开发利用新空间。实施深地探测,发展深部找矿立体综合勘查体系。实施深海探测,推进海底富钴结壳、锰结核、稀土软泥等资源调查与开发利用研究,努力攻克海域天然气水合物试采关键技术和装备。实施深空对地观测战略,提高资源环境调查与监测水平。实施土地科技创新战略,发展矿区土地监测、评价和复垦等技术、工艺和装备体系,加强山水田林湖生命共同体综合治理。二要创新勘查开发利用技术。大力发展精细勘查、绿色开发、节约集约等新技术、新工艺和新装备,促进先进适用技术推广应用。认真执行《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制、淘汰技术目录》,并定期更新修订。三要大力推进现代化矿山建设。加快建设数字化、智能化、信息化、自动化矿山,大力发展“互联网+矿业”。
六是推进矿业国际务实合作。充分用好“一带一路”机遇,努力开创矿业对外开放新局面。一要促进矿业对外投资和产能合作,做好地质调查与信息服务支撑。二要提高矿业领域对外开放水平。探索建立准入前国民待遇加负面清单管理制度,放宽投资领域,简化投资程序,营造良好的矿业投资营商环境,促进矿业资本市场互联互通。三要健全矿业“走出去”政策机制,加强重要矿产开发合作基地建设,培育具有国际竞争力的大型跨国矿业集团,加快“走出去”步伐。四要积极参与全球矿业治理。
七是切实做好资源惠民利民工作。把维护群众权益放到更加突出的位置,推动共享发展落到实处。一要完善资源开发收益分配机制。促进矿产资源收益分配比例进一步向原产地倾斜。鼓励有条件的地方开展试点,对开发矿产资源占用集体土地的,试行给原住居民集体股权方式进行补偿。二要发挥资源优势助力脱贫攻坚。各地在项目安排、开发布局、矿业权投放等方面,要优先向革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片贫困地区安排,支持贫困地区依托资源优势,推动特色矿业产业发展,促进脱贫致富。三要推动矿山企业履行社会责任。鼓励各地因地制宜,探索矿山企业与矿区群众利益共享机制,吸纳本地劳动力,投资当地教育、卫生、基础设施、生态保护等民生和社会事业发展,使人民共享发展成果,努力实现“开矿一处、造福一方,开发一点、保护一片,矿地和谐、科学发展”的生动局面。
八是稳妥推进矿产资源管理改革。按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总体要求,着力推进重点领域、关键环节改革。一要开放能源矿产勘查开发市场。加快新疆改革试点及其经验总结,逐步放开上游勘查市场,建立完善现代油气资源勘查开采市场体系。加大铀矿勘查开发体制改革,有序放开铀矿勘查开发市场。采取有力措施,积极推进页岩气勘探开发,加快推进煤层气规模化开发利用,力争提前完成规划目标任务。对多矿种重叠的大型沉积盆地,要按照空间划开、时序错开、急需先上、综合利用、合理避让的原则,推进综合勘查综合开发。二要加快矿业权出让制度改革。全面推进矿业权竞争性出让,严格限制协议出让行为。下放矿业权审批权限,简化程序,优化流程,推进精细化、标准化、公开化管理。三要深化矿产资源税费制度改革。研究建立矿产资源国家权益金制度,保障国家所有者权益。调整探矿权采矿权使用费标准,建立动态调节机制,完善最低勘查投入制度。实施矿产资源税从价计征改革,合理确定税率水平。全面清理涉矿收费基金,规范征收行为,有效降低企业成本和负担。四要强化诚信体系建设。全面推进矿业权人信息公开制度,建立矿业权人“黑名单”制度,健全完善社会监督、政府抽查、失信退出相配套的矿产资源监管体系。五要健全矿业现代市场体系。建立健全矿业权有形市场,加快发展矿业资本市场和中介服务市场,支持国有矿业企业改革。
切实抓好规划的组织实施
一分部署,九分落实。汪民要求,各地要以“两学一做”为契机,大力发扬钉钉子精神,全力以赴抓好贯彻落实。
一要加强组织领导。各省(区、市)人民政府要按照国务院批复要求,加强组织领导,落实责任分工,完善政策措施,认真做好本地区矿产资源开发、利用和保护各项工作。各省(区、市)国土资源主管部门,要牵头制订贯彻落实的工作方案,积极向省政府汇报,将《规划》重大任务纳入地方政府年度重点工作,落实实施责任,加强目标考核。要会同发展改革、工信、财政、环保、商务等有关部门建立协调机制,共同推进政策实施、项目安排、资金保障和体制机制创新,及时协调解决规划实施中的重大问题。
二要切实树立规划权威。规划是我国矿产资源勘查、开发利用与保护的纲领性文件,是矿产资源开发利用活动依法审批和监督管理的重要依据。矿产资源管理要以规划为依据,矿产资源勘查开发总量调控、布局调整、结构优化、重大项目安排,应按规划办事。要切实维护规划的严肃性和权威性,规划一经批准,必须严格执行。各地要切实加强规划执行情况的监督检查和考核评估,及时研究解决《规划》实施中出现的重大问题,重大进展和改革重大成果及时向本级人民政府和上级国土资源主管部门报告。国土资源部将会同有关部门定期组织开展《规划》实施情况评估检查,确保各项任务落到实处。
三要抓紧完成地方各级规划编制审批工作。各省(区、市)要按照统一部署和要求,抓紧完成省、市、县三级规划的编制审批。既要严格遵守、层层分解、细化落实全国规划,又要因地制宜,突出特色,服务区域经济社会发展中心工作,着力解决矿产资源开发利用与保护管理中存在的突出问题。省级规划应当于春节前报部审批,市县级规划应当于2017年6月底前完成审批工作,并向部提交全省统一的规划数据库。
四要积极营造规划实施有利环境。要创新政府服务和监管方式,提高行政效能,积极营造法制化、国际化、便利化的矿业投资营商环境,着力清除市场壁垒,激发市场主体活力。积极搭建规划实施交流平台,动员各方面力量推动规划落实。加强规划编制、实施、评估、考核全过程的舆论宣传,营造良好舆论氛围。
