政府立法亟须突破“部门起草”

　　近些年来，特别是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视政府立法工作，要求不断提高政府立法质量。《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》就“完善依法行政制度体系”作出明确部署，其中要求“完善政府立法体制机制，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”。如何认识《纲要》要求的重要意义，记者采访了北京大学法学院教授湛中乐。

　　记者：行政立法从部门起草到突出政府法制机构的主导作用，这种转变旨在解决什么问题？

　　湛中乐：目前绝大多数行政立法都是由行政主管部门先行起草。之所以如此，是因为行政主管部门对于所要规范的领域有着相对丰富的管理经验，对于现实存在的急需立法规范的事项较为熟悉，对存在的问题较为清楚。起草的内容更具针对性和可操作性。

　　当然也要看到，行政立法往往成为一些部门占有权力资源的方式、分配既得利益的手段，它们通过行政立法，将上位法的一些规定作扩大解释，或将一些不明确的、职责交叉的管理领域，按有利于本部门的角度加以规定。

　　如此带来的结果便是行政立法的部门化倾向，使得一些行政立法与上位法发生冲突，立法质量不高，也不符合群众的切身利益，造成公民权利义务不恰当地增减。如今，《纲要》提出“重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”，就是要打破这种局面，确保行政立法的“合法性”、科学性。

　　记者：《纲要》对政府法制机构提出了新的更高要求。当前，政府法制机构自身还存在哪些“发展短板”，亟须加强和改进哪些方面的工作？

　　湛中乐：相比行政主管部门，政府法制机构更加超脱，更加中立，没有部门利益，这是它们的身份优势。同时，政府法制机构长期从事法律法规的立、改、废、释工作，对我国法律体系、法律知识、立法技术更加了解，这是它们的专业优势。近些年来，各级党委政府也越来越重视政府法制工作，从重大行政决策的合法性审查，再到规范性文件的备案审查，从担任政府法律顾问，到组织各级领导干部集中学法，政府法制机构的重要性越来越凸显，发挥作用越来越突出。

　　为了更好地推进行政立法，政府法制机构应进一步加强“内外兼修”，对外应建立健全政府协调机制，负责组织立法协调，并加强政府部门内部的磋商，发挥各自优势，协商解决立法中的争议和难点。对内组织开展立法人员接受高水准的业务培训和实务锻炼，丰富扩展立法人员的视野，及时更新法律知识和提高理论研究水平，不断改进立法技术，增强适应工作岗位的能力。

　　记者：行政立法质量的提升，不仅仅是立法主体的改变，还涉及方方面面。还有哪些地方亟须完善？特别关于“引入第三方”的新要求，您如何看待？

　　湛中乐：今后突出政府法制机构的主导作用，旨在确保行政立法的合法性。但“合法性”只是立法质量的一个基础，行政立法还必须坚持“立足中国实际、解决实际问题”，必须兼备“合理性”。这就需要进一步拓展公众参与渠道，在立法项目过程中，广泛深入征求群众意见，使得群众的利益诉求得到充分表达，合法权益在制度建设中得到充分保障。

　　此外，《纲要》就“引入第三方”作出了新要求。所谓第三方，就是排除了被授予权力的一方，也排除了直接享有权利、承担义务的一方。比如，我们要进行食品药品的行政立法，如果单纯由食品药品监管部门起草草案，容易形成行政权力垄断。如果由食品药品企业起草更不可取。而第三方，是把上述这两者都排除掉，第三方与草案没什么根本利益关系，但是对法律法规又非常熟悉。这实际上是对完善立法体制、推进科学立法、提高立法质量的一次新探索。