政府信息公开三大障碍

一个会犯错但敢于向公众展示错误并努力改进的行政机关，才是现实中真正意义上的好行政机关。

杨伟东

5月1日是《政府信息公开条例》实施七周年。短短七年间，我国政府信息公开实现了由鲜为人知到社会认同的理念转变，相当一部分行政机关和公务员由不愿公开、不敢公开和不会公开到努力公开和适应公开的思路能力提升转变，公开范围和力度由窄、弱到不断拓宽、加大的转变。然而，经历七年发展之后，政府信息公开似乎也陷入“七年之痒”的旧辙之中。新近围绕政府信息公开的未来发展，或明或暗存在两种截然不同的声音。一种看法是，现阶段的安排超前，步子太快，应当加以限制；另一种意见则认为，现有的公开力度不够，应当加大公开的推进步伐。

本质而言，两种看法的分歧不在于公开的方向，而在于实现的公开路径。要落实党的十八届四中全会提出的“公开为常态、不公开为例外”要求，必须致力于解决政府信息公开在当下遭遇到的主要障碍。

一是完善政府信息公开规定，消除公开的制度障碍。信息公开要求政府管理打破封闭走向开放，所指向的是阳光政府和透明政府。不过，它虽要求政府信息最大限度公开，但不会也不能要求所有政府信息都要昭示天下。这源于行政机关所持有的信息种类繁多，涉及到不同主体的利益，一些信息并不适合公开。因此，政府信息公开制度必须妥善解决哪些信息不予公开、向谁公开、如何公开等一系列重大问题。遗憾的是，《政府信息公开条例》尽管确立了我国政府信息公开的基本框架，但规定不仅原则而且存在疏漏。其中，最突出问题是，免除公开事项规定不全，无法涵盖一些不应公开的事项。国际上的免除公开事项通常包括三大类别：第一类是涉及国家安全、国防与外交、经济安全和科技安全等事项的国家安全类信息；第二类是个人信息(隐私)与商业信息(秘密)；第三类是机关内部人员的规则与习惯、内部讨论意见和建议、妨碍执法的信息等影响公务活动正常运转类信息。目前，我国立法欠缺第三类免除公开事项规定，导致实践中行政机关身陷有实质上的正当理由不公开，但事实上找不到恰当的法定理由不公开的尴尬境地。另一重大问题是，立法对申请人资格规定模糊，现实操作中一些行政机关基于各种原因限制个人或者组织提出申请，背离了公开的初衷。完善立法规定，进行科学立法，让行政机关该公开的必须公开，不该公开的有正当的法律根据，方能为信息公开提供坚实的制度基础。

二是剥离信息公开与当事人的诉求，消除公开功能超载障碍。信息公开的基本功能，是行政机关或者主动或者基于申请向公众或相关人员、组织提供相关信息。由于对所涉及的信息不设置时限，理论上建国以来的政府信息都在规定之列。事实上，当前有不少信息公开申请涉及到的是行政机关过去曾作出的行政决定或者过往事件的处理。实践中，有些个人一旦获得这些信息，就会通过信访、申诉等途径以此为由要求纠正之前的违法行为或错误决定，并借此施加压力。客观而言，从法律角度分析，此前作出的决定或行为可能确实存在一定问题，但作为特定社会背景下的历史产物，早已过法律保护时效，不宜也不应重翻“旧账”，否则会带来连锁反应。要推进政府信息公开，就必须清晰界区信息公开与当事人的诉求关系，让属诉讼、信访的事项归入诉讼、信访等渠道解决，避免信息公开“超载”，成为信访的替代品。

三是提升政府工作质量，消除公开的心理障碍。信息公开虽然只是向公众和当事人提供信息，似乎并不涉及复杂的利害关系，但现实中却有不少行政机关和公务员不愿公开。究其原因，很大程度上源于一些官员担心公开会暴露已有工作中存在的违法或错漏之处，“揭自己的丑”，因而心存顾虑。实际上，信息公开对政府管理最大冲击莫过于它要求行政机关在近乎透明状态下工作，处处接受外在的监督，政府管理中的缺陷、问题、过错很容易暴露于公众眼前。这正是信息公开的威力之所在。因而，信息公开的顺利推行，必然要求行政机关和公务员逐步改变长期形成的在少为人所知的状态下运转的模式和习惯，适应在“玻璃缸”中或者“镁光灯”下工作，着力提升政府工作质量和依法行政水平，保证行政决策和行政决定的合法、公正。惟有如此，行政机关和公务员才有敢于公开的底气。当然，这并非一朝一夕可以完成和实现。在交错混杂阶段，必须提高行政机关和公务员敢于公开的勇气。现代政府管理实践表明，不会犯错的行政机关固然是好行政机关，但一个会犯错但敢于向公众展示错误并努力改进的行政机关，才是现实中真正意义上的好行政机关。