运用体制力量深化“最多跑一次”改革——嘉兴南湖区相对集中行政许可权改革的调研报告

　　根据省委开展“大学习大调研大抓落实”的部署，按照省政协党组的工作安排，前段时间我到嘉兴南湖区行政审批局专门就如何助推深化“最多跑一次”改革进行了走访调研。南湖区是全国相对集中行政许可权改革试点单位，2016年以来，南湖区以改革试点为契机，推动审批服务从部门入驻行政服务中心的“物理整合”走向职能、人员有机统一的“化学融合”，由一个部门集中行使原分散在各部门的有关审批权限，有效助推了“最多跑一次”改革，推进了审批“提速增效、降本惠民”，行政许可项目平均承诺期限较法定期限提速64%。

　　一、基本情况和做法

　　2016年6月16日，浙江省政府办公厅对嘉兴市南湖区、绍兴市柯桥区、台州市天台县和温州经济开发区四个地方开展相对集中行政许可权改革方案进行了批复；7月21日，南湖区行政审批局挂牌成立。全区16个部门的188项行政许可事项和38项服务事项划转到区行政审批局，打破传统的部门“各自为政”的审批模式，通过“受理、勘查、审批”三分离，推动各环节审批要素的横向融合，实现“一枚公章管审批”。主要做法是：

　　1、发挥体制优势，打造全链条审批模式。南湖区行政审批局通过职能整合，努力破解办事“多个部门、多个窗口、多套材料”折返跑问题，聚焦重点领域，从群众和企业办事角度来界定“一件事情”。在商事登记领域推行行业许可“一证化”改革，将一个行业经营所涉及多个许可事项“一揽子办理”，如娱乐行业，涉及工商、文化、卫计、环保、食药多个条线的审批事项，现在按“一单申请”“一窗受理”“一次勘查”“一科办结”“一证覆盖”“一档归并”，群众可少跑4个窗口，申报材料减少43.3%，审批时间比法定期限减少94.3%。在投资项目领域，推行从立项到施工许可链条式审批服务，群众以往要跑环保、发改、住建等多个部门，现在只需跑行政审批局一个窗口即可办结。

　　2、重构业务流程，首推“无差别全科受理”体系。在行政审批局职能、人员有机统一的体制性基础上，在最短时间内通过优化布局、人员轮训、流程再造，全省首推“无差别受理”体系，实现全区946项办事事项的“无差别全科受理”，任一窗口对所有事项进行“平行受理”，群众和企业实现了进一扇门、跑一个窗、办千件事。同时，在审批局事权统一的前提下，将审批管理、公共服务等向镇、村延伸，打造区镇村三级无差别审批服务体系，推进改革与基层治理“四个平台”充分融合，增强基层发展活力。

　　3、借力“互联网+”，构建智慧审批服务网络。行政审批局依托业务集中、统一管理、一颗印章对外的优势，搭建行政审批“一窗受理”平台，通过跨部门、跨条线的数据交换、资源整合、互通共享，将各部门、各条线的多个业务端集中于一端，首创电子行政服务大厅“无人受理”模式，700余事项可实行“无前台”快速受理。开辟24小时自助服务区，配置一体化智能自助终端，将市、区两级327项自助申报、证明打印、公共服务集成于一机，为群众提供“不打烊”服务。打通工商、税务、公安等部门间的信息流转路径，以数据跑代替群众跑，贯通核名、设立、刻章、开票等环节，实现常态化企业开办从工商注册到领取发票1天办结。

　　二、改革的主要成效

　　行政审批局实施相对集中审批，充分运用体制性力量，有效降低制度性交易成本，推进了行政审批制度改革和“最多跑一次”改革。

　　1、法律地位明确，更有利于承担行政责任。行政审批局作为政府工作组成部门，区别于其他临时机构、派出机构，其法律地位界定清晰，行使一级政府职权，对外承担行政审批法律责任，具有更强的合法性。

　　2、整合职能人员，更有利于节约行政成本。行政审批局根据“编随事走，人随编走”的原则，将原部门的审批职能、工作人员及编制统一划转，对工资福利和职级晋升具有实质性的决定作用，更有利于提高工作人员的素质和积极性。南湖区行政审批局以110名工作人员承担了原16个区级部门260名工作人员承担的审批业务，实现“一人多岗，一岗全能”，人员压缩一半以上。

　　3、进行扁平化管理，更有利于提高审批效率。行政审批局将相近的职能进行了有效整合，归并到同一科室，从而进行扁平化管理，将前后置的串并联审批转变为融合审批，从而实现审批场所“物理集中”到审批职能“化学融合”的转变，极大地提升了审批效率。

　　4、实施审管分离，更有利于倒逼职能转变。成立行政审批局使审批与监管相分离，审批职能划转后节约的人力资源充实了监管力量，更有利于倒逼职能部门集中精力加强事中事后监管、完善宏观调控以及制定行业规划等，由微观事务的干预转变为宏观层面的指导。同时，审管分离模式使职责更加清晰明确，审批和监管工作更加规范，从根本上杜绝了“重审批轻监管”或“以审代管”等现象。

　　5、审批相对集中，更有利于监管部门对审批结果的监督。审批与监管分离后，原职能部门可以对行政许可权的行使进行更有效的监督。南湖区出台《南湖区行政审批与监管互动制度》，在浙江省政务服务网基础上，开发具有实时推送功能的“审批与监管信息共享平台”，确定16个监管部门22名联络员，负责及时接收审批结果和审批要件，并将监管过程中的情况及时传送区行政审批局，确保审批监管无缝对接并互相监督。

　　三、理论和实践意义

　　南湖区推行相对集中行政许可权改革，尽管目前还存在部门利益调整、原有体制惯性约束、信息共享尚有难度、审管边界和监管体系有待进一步明确完善、法律法规与改革匹配度有待提升等问题，但实践证明，推进相对集中行政许可权改革，是深化和完善政府治理体制改革的有效举措，也是深化“最多跑一次”改革的有力抓手，为实现审批、监管、执法相互独立的体制机制迈出了重要步伐，具有重要的理论和实践意义。

　　1、具备充分的政策法律依据。设立行政审批局，将政府各部门的有关行政许可权交由一个部门行使，直接法源是《中华人民共和国行政许可法》第25条：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确要求，“加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点”。两年来，南湖区切实按照这一法理对行政审批改革进行了有益探索。

　　2、具备扎实的实践基础。南湖区在开展相对集中行政许可权改革中，努力把改革理念与工作实践有机结合，用理论指导实践。每推出一项措施，既体现改革精神，又不盲目标新。同时，注重与全国各地的改革探索互学互鉴。

　　3、是落实“八八战略”的实际行动。“八八战略”明确提出，要进一步发挥体制机制优势。推进相对集中审批，是发挥和再造浙江体制机制优势、落实“八八战略”的一个具体行动。通过改革行政审批模式，撬动权力运行革命，倒逼政府自我革命，运用体制的力量深化“最多跑一次”改革，以此推动经济体制改革和公共服务改革，营造最优政务环境、干事环境、营商环境和创业环境，激发市场活力。

　　4、符合新时代发展趋势。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求构建简约高效的基层管理体制，根据工作实际需要，整合审批、服务、执法等方面力量。中央全面深化改革委员会第二次会议明确指出，要赋予省级以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，着眼于服务方便人民群众、符合基层事务特点，构建简约高效的基层管理体制。目前，相对集中行政处罚权和行政复议权改革都在更广层面上推进，可见，相对集中行政许可权改革符合新时代发展的要求。

　　5、尊重群众首创精神的体现。试点并摸索经验，是党和政府长期以来行之有效的工作方式方法，总结和尊重基层群众的首创精神，是我们党和政府的优良传统，也是浙江历届省委省政府推动工作的法宝。南湖区相对集中行政许可权的改革，两年来已取得实质性成效，可进一步关注和重视总结乃至推广这一改革做法。

　　【作者潘海生，省政协文史资料委员会主任】