推进依法治理 落实主体责任

        ——国家安全生产监督管理总局新闻发言人黄毅解读新《安全生产法》

        新修订的《安全生产法》于2014年12月1日开始实施。记者日前采访了国务院参事室特约研究员、国家安全生产监督管理总局新闻发言人黄毅，黄毅就《安全生产法》修订的背景、新法的亮点以及如何贯彻执行进行了解读。

　　记者：原来的《安全生产法》已经实施了12年, 在实施过程中遇到哪些问题？为什么要修改《安全生产法》？

　　黄毅：去年8月31日，全国人大常委会审议通过了关于修改《安全生产法》的决定。同一天，国家主席习近平签署主席令予以发布，将于12月1日正式施行。任何一部法律的制定和修改，都是经济社会发展的产物。首先，修改《安全生产法》是适应了经济社会发展的要求，适应了安全生产形势发展的客观要求。从2003年到现在，全国已经连续11年实现了事故总量、事故死亡人数的双下降。事故总量从107万起减少到31万起，事故死亡人数从近14万人减少到6.9万人，重特大事故从一年发生128起减少到2013年的49起，2014年以来同比又减少12起。安全生产形势的持续稳定好转，为经济社会又好又快发展创造了安全稳定的环境。但是我们目前仍然处在工业化城镇化快速发展的时期，仍然处在事故易发多发的特殊阶段，受诸多因素的制约，安全生产形势依然严峻，事故的总量仍然较大，重特大事故还没有得到有效遏制，安全生产的一些相对指标跟世界先进水平比差距还很大。有人统计，我们国家一天就有1亿人在马路上行驶， 4000多万人在各种工地上施工作业，800多万人在井下劳作。全国油气长输管线，陆上的总里程达到了12万公里，绕地球3圈，大部分运行了十几年、二十几年，跑冒滴漏现象时有发生，而且有些油气管线与城市地下管网交叉重叠，埋藏着巨大的隐患。另外，我们安全生产的基础比较薄弱，安全生产保障能力也比较低。如何不断巩固、发展安全生产的形势，解决制约安全生产的一些深层次问题，就需要依靠法治。

　　其次，修改《安全生产法》是依法治理、建立规范的安全生产法治秩序的必然要求。党的十五大就提出了依法治国的基本方略，所以国家安全生产监督管理总局成立之后，及时提出了“依法治安、重典治乱”的工作思路，并且全力    推动安全生产立法工作。经过十多年的努力，基本形成了以《安全生产法》为核心，相关法律法规、部门规章、地方法规为主干的安全生产法律法规体系。依据这些法律法规，我国逐步建立起了安全生产的一些基本法律制度。这些基本法律制度的建立和实施，有效地规范了安全生产行为。但是安全生产领域在法治建设上存在一个突出问题是有法不依、执法不严、违法不究，致使非法违法生产经营建设的行为屡禁不止，成为导致事故多发的重要原因。这几年按照国务院的部署，我们持续不断地开展打非治违专项行动，取缔关闭了一批非法违法生产、不具备安全生产条件的生产经营单位。尤其是2014年以来，又以“六打六治”为重点，继续深化打非治违专项行动。但是尽管如此，非法违法的行为仍然大量存在。据统计，去年以来，由于非法违法导致的较大以上事故约占45%，就是说还有将近一半较大以上的事故是非法违法导致的。为了解决这些问题，就需要对原有的《安全生产法》进行修改，强化它的法律权威，为依法治理提供有力的法律支持。

　　同时，修改《安全生产法》也是进一步推进安全生产事业、促进安全发展的必然要求。近十年来，党和政府制定出台了一系列安全生产的政策和措施，比如强制性提取安全费用、大幅度提高事故伤亡赔偿标准、推进安全科技创新、采用市场机制的办法来强化监督管理、实施“以奖代补”政策来推动整顿关闭小煤矿等等。这些政策措施经过时间的检验，证明是非常有效的，有些需要上升到法律制度层面固化下来，成为强制性执行的规范。

　　记者：请您介绍一下新《安全生产法》有哪些特点？

　　黄毅：新《安全生产法》在保留原法七章格局的基础之上，对法律条文做了比较大的修改，达67处之多，法律条文由过去的97条扩展到114条。新《安全生产法》较之原法有4个明显特点，我们要深刻把握。

　　第一是贯穿以人为本、安全发展的理念。我们党早在2005年就提出了安全发展的理念，在当年召开的党的十六届五中全会上，中央把安全发展这个重要的理念纳入我国社会主义现代化建设总体战略。党的十七大报告强调要坚持安全发展，强化安全管理和监督，有效遏制重特大事故。十七届三中全会又进一步强调，能否实现安全发展是对我们党执政能力的一个重大考验。习近平总书记关于安全生产的系列讲话里面强调，要强化红线意识，实施安全发展战略。从安全生产到安全发展这是一个重大的飞跃，拓展了安全生产的内涵和外延。那么从安全发展的理念到安全发展的战略又是一个重大的飞跃，成为我们推进安全生产的行动纲领。把安全发展写进新《安全生产法》，按照这个理念来修改相关的条款，这是坚守红线的必然要求，也构成了新《安全生产法》的一大特色。

　　第二是坚持问题导向，注重解决安全生产法制建设当中的突出问题。《安全生产法》2002年制定出台以来，一些突出的问题需要进行解决：一是企业的安全生产主体责任不明确，二是安全监管部门执法地位不明确，三是违法成本比较低。而且有些条款太原则，缺乏操作性。针对这些突出问题，新《安全生产法》以问题为导向，进行了修改。

　　第三是既强化了政府部门安全监管的权威，同时也注重运用市场机制的办法。新《安全生产法》不仅进一步确立了政府安全监管部门的执法地位，赋予监督执法的一些强制性手段，同时注重运用市场机制来加强安全生产的监督管理。比如如何发挥第三方社会中介机构的作用，来为安全生产提供技术方面、管理方面的服务；大力推行安全生产责任保险，构建安保互动机制；发挥注册安全工程师的作用，这也为下一步制定“注册安全工程师条例”提供了上位法的支持。

　　第四是加大了违法成本，强化了行政处罚。新《安全生产法》在法律责任这一章，大幅度提高了行政罚款的额度，最高可以罚款两千万元，是目前所有法律的法律责任当中处罚最严厉的。最重要的是不仅要处罚那些违犯安全生产法律法规的生产经营单位，而且还要处罚生产经营单位的主要负责人。对发生一般事故、较大事故、重大事故、特大事故的生产经营单位的主要负责人，按照上年收入的30%、40%、60%、80%进行罚款。如果发现有瞒报事故和非法违法行为的，可以罚到100%。而且规定，发生重大以上事故的企业负责人，终身取消执业资格。

　　记者：新法对企业落实安全生产的主体责任又有哪些规定？

　　黄毅：基础不牢、地动山摇。企业安全生产的主体责任怎么落实？习近平总书记提出了“四个到位”：安全投入到位、基础管理到位、安全培训到位、应急救援到位。这“四个到位”明确提出了企业安全生产主体责任落实的标准。新《安全生产法》修改最多的就是围绕落实企业主体责任，在多个方面进行了重申、强调、完善、规范，而且把习近平总书记提出的“四个到位”都写进去。比如企业负责人承担的安全生产的职责，就增加了要制订安全生产教育培训的计划，落实“安全培训到位”。要求企业要建立安全生产应急救援的机构、组织，加强预案的管理，预案要与地方政府应急预案相衔接，经常进行演练，这就是落实“应急救援到位”。更重要的是新法对企业建立安全管理机构提出了具体的要求。原法要求 300人以上的生产经营单位必须建立安全监管机构，新法中把300人降低到100人，标准更加严格了。对企业安全管理机构的职责，从七个方面做出了具体的规范，这样就与企业负责人承担的安全管理的职责相对应、相呼应，更有利于落实企业的主体责任。这是一个很大的亮点。

　　记者：新《安全生产法》进一步强化了隐患的排查治理，请您介绍一下相关情况。

　　黄毅：任何事故都是源于隐患，我们重预防、抓治本，就必须把工作的重心放在隐患的排查治理上。新《安全生产法》围绕隐患的排查治理，确立了五项工作制度。第一项是企业自查自纠制度。明确要求企业对发现的隐患，要及时采取技术管理的措施加以整改，而且要把隐患排查整改的过程记录在案，并且向从业人员通报。第二项是企业管理人员越级报告制度。企业管理人员对发现的重大隐患要及时向企业负责人报告。如果企业负责人没有采取措施进行治理，可以越级上报。第三项是政府部门督办制度。政府的行业管理部门、安全监管部门对企业存在的隐患、特别是重大隐患要进行挂牌督办，督促企业采取有力措施加以整改，消除隐患。第四项是对隐患的整改采取强制性执行的制度。新法里面明确规定，对存在重大隐患的企业可以采取强制性手段，包括停产、停电、停业等措施。如果拒不整改，还可以提请有关部门采取停止电力供应、停止火供品供应等强制性执法的手段。第五项是对隐患排查整改行政处罚的制度。新法在法律责任里面明确规定，对隐患没有及时排查整改的企业，可以对其进行处罚，把处罚的关口前移。

　　记者：新《安全生产法》对建立安全生产黑名单的制度有了进一步规定，请您介绍一下这方面的情况。

　　黄毅：新法明确要求，安全监管部门对安全生产领域的非法违法行为要建立信息库，对情节严重的要向社会公布，同时通报给国土资源、工商管理、金融管理、保险公司等管理部门和相关行业。只要上了黑名单，土地不批给你、贷款不贷给你、保险费给你上浮。所以说，这本身就是一种制约机制，对于推动安全生产诚信体系的建设，也具有重大的作用。

　　记者：新《安全生产法》为我们实施安全发展战略提供了强有力的法律武器，那么该如何贯彻执行新《安全生产法》？

　　黄毅：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。对新法的宣传、贯彻，安监总局做了全面部署，并且前一阶段也掀起了宣贯的热潮。下一步还要继续采取相关措施，来推动新《安全生产法》的学习、宣传贯彻。具体要把握好以下几个环节。

　　第一是要全面、整体地把握《安全生产法》的基本精神。新《安全生产法》是规范安全生产行为的根本大法，相关的法律法规都要依据新《安全生产法》来加以调整、修改、完善。新《安全生产法》是在原来的法律基础之上加以修订，七章的格局没有变，基本的法律制度也没有改变。所以我们在学习、领会新《安全生产法》内容的同时，对这部法律的基本内容、基本精神要有一个总体的、全面的认识。

　　第二是要加强安全生产的普法宣传，营造“守法光荣、违法可耻”的浓厚氛围。要抓住新安法颁布实施的有利契机，广泛深入地开展安全生产法律宣传教育。不仅要让大家清楚新《安全生产法》的主要内容，更要强化对法律的敬仰和敬畏。下一步我们还要通过多种形式进行宣传，包括安监总局要向全国2000多万家生产经营单位的主要负责人下发公开信，提出明确要求。

　　第三要加快建立规范的安全生产法治秩序。我们要结合新《安全生产法》的宣贯、实施，以此为武器，深化打非治违专项行动。特别是国务院部署的以“六打六治”为重点内容的专项行动，我们要继续深化，始终保持这种高压态势。要按照新《安全生产法》所规定的法律责任，对那些典型的非法违法行为重判重罚。对存在重大隐患、不认真整改的，也要依法进行处罚。

　　第四是要规范安全监督执法的行为，提高执法的质量。各级安全监管部门是新《安全生产法》的执法主体，要通过有效的执法行为，确保这部法律的贯彻施行。