中国排污许可制度改革：历史、现实和未来

　　中国探索建立排污许可制度的历史可以追溯到上世纪80年代。1988年，国家环保局制定了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，并下达了排污许可证试点工作通知。1989年，国家环保局又下发了《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》，分两批组织23个环境保护重点城市及部分省辖市环保局开展试点工作。老一辈的环保人还努力推动将实施排污许可制度的要求写进了《大气污染防治法》《水污染防治法》和《环境保护法》中，要在中国探索建立这个已经被发达国家验证有效的先进环保制度。

　　自80年代末以来，各地开展了很多排污许可试点工作，这当中既有经验也有教训。但总体看，排污许可制定位不明确，企事业单位治污责任不落实，环境保护部门依证监管不到位，使得管理制度效能难以充分发挥。

　　2015年是中国环保事业的一个转折年。那时候，多地大面积的雾霾正牵动着人们的神经，企业的污染物排放问题是个“老大难”，污染源底数不清且管控不到位也是环保工作的一块短板。民众的期待与需求与环境质量迟迟未能改善成为迫切需要解决的矛盾。也是在那个时候，当时的环境保护部组织了四轮生态环保重点工作创新大讨论，反躬自省，推陈出新，力求理顺制度框架和管理体系，打开环保工作的新局面。

　　也是在那个时候，党中央在谋划着全局性的生态文明体制大改革，作为其中一个重要的课题，固定污染源基础制度的革新正在积极酝酿。

　　自党的十八届三中全会将“完善污染物排放许可制”写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，十八届五中全会又在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出“改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”。

　　2015年9月11日由中央政治局会议审议通过的《生态文明体制改革总体方案》明确要求：“完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。”

　　时任环境保护部部长的陈吉宁组建了改革领导小组，以环境质量的改善为核心，开始探索改革的整体思路和方向。一个基本的共识是，这个改革要以排污许可制度为核心，整合各项环境管理制度，建立统一的环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理；实行一企一证；实行“一证式管理”；明晰各方责任，强化监管，落实企业的诚信责任和守法主体责任，推动企业从被动治理转向主动防范。

　　为了贯彻落实党中央、国务院的改革思路和目标要求，原环境保护部排污许可证实施领导小组开始讨论、起草、审议、修改改革文件。在参考国际上已有的成熟理论并与三十年来的环境管理实践经验相结合的基础上，领导小组又展开了密集的地方调研、行业调研，经过数十轮的专题讨论和多次的征求意见，顶层设计草案终于成型并提交国务院。

　　2016年11月10日，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发【2016】81号文，以下简称“实施方案”），排污许可制度改革全面启动，历史的车轮朝着科学的、规律的、必然的方向前进。

　　“实施方案”发布后，其中不少“关键词”立即牵引了人们的视线，引发关注和热议——“固定污染源环境管理的核心制度”；“整合”现有制度；“一证式”管理，“减轻企业负担”；企业要建立“排污台账”，要提交“执行报告”，要“自证守法”，等等。

　　改革的时间紧，任务也重——到2020年，就要完成所有行业的排污许可证发放，实现“全行业覆盖”。“实施方案”发布后，原环境保护部旋即发文启动了火电、造纸两个行业的改革。因为这两个行业企业数量众多，排放总量大，同时环境管理基础也较好，因此作为试点行业首先开始发证。这时候，多个地方试点也正在从立法、监督、实施、流域治理、行业改革等不同角度先行先试，探索建立排污许可制度的中国特色道路。

　　2017年4月，原环境保护部成立了排污许可与总量控制办公室，将总量控制、排污权交易和排污许可三项职能归到这一处室，为固定污染源基础制度的制度融合奠定了良好的基础。这也是原环境保护部第一次为这个酝酿了多年的基础制度专门设立机构。

　　这一年，星星之火形成了燎原之势，改革如火如荼全面展开。法律法规和技术体系的建设快马加鞭地推进。在2017年一年的时间内，原环境保护部部署和推动了部门规章和排污许可管理条例的起草、筹备工作，发布了十余个行业的排污许可证申请与核发技术规范，发布了排污许可分类管理名录等指导性文件，建立了全国统一的管理信息平台并投入使用。到年底，全国15个重点行业完成了排污许可证的发放，改革的理念也逐步深入人心。

　　第一年第一次集中核发排污许可证，全国各级环保部门付出了巨大的心血和辛勤的劳动。为了如期完成发证任务，企业数量众多的省市环保局连续昼夜奋战；为了保证发证质量，各地发证人员一边自己努力学习，短时间高强度地吃透改革精神和技术文件要点，一边悉心指导企业，还发挥能动性和创造力，为改革贡献出了可圈可点的地方经验样本。

　　“中国排污许可”微信公众号一共发布了三十多篇介绍各地改革经验的文章，上海、河北、海南、山东、浙江、湖南、广东、四川等地不断涌现新思考、新探索和新的成效。

　　基础制度改革的关键词是统筹协调。在全面推进制度框架建设这一阶段的过程中，原环境保护部推动了排污许可和自行监测、可行技术、环境统计、环保税的衔接，多个部门鼎力合作，打通技术障碍，共同落实了改革任务。

　　管理的“归一”会促使数据的“归真”，也能让管理部门终能摸清固定污染源的底数。2018年2月，李干杰部长在2018年全国环境保护工作会议上首次提出了“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标排放一个行业”的思路，力争通过排污许可证的核发，搞清以往长久以来我们想搞清楚而没有搞清楚的家底，以真正实现环境管理对污染源的“全覆盖”。以发证为依托的固定污染源清理工作已经开始有条不紊地推进。为了对固定污染源实现全面有效的管控，在“发一个行业清一个行业”的基础上，原环境保护部又及时对发证范围进行了适当调整，进一步实现了“应发尽发”和行业排污许可的“全覆盖”。

　　发证过程中，全国的核发和管理队伍以及技术支持团队逐渐成熟，企业作为排污者的主体责任逐渐清晰，很多企业都根据按证执行的需要调整了自己内部的环境管理机构和管理行为，排污许可技术服务的第三方市场也蓬勃发展了起来。

　　第一轮发证过后，重点行业的数量、分布、存在的问题等等，在大数据平台上呈现得前所未有的清晰，以往标准的问题、管理的漏洞、执法的短板、监测的盲区、制度之间的交叉重叠或者不相容纷纷暴露了出来。

　　发现问题是解决问题的前提，除了对管理漏洞和盲区采取弥补措施，推动纠正和改进之外，排污许可证本身也为解决问题提供了有效的工具。比如说，越来越多的地方环保部门发现，依证监督和执法能够省时省力，也能避免不必要的争议和麻烦。越来越多的企业也发现，以往一些含糊不清、莫衷一是，或者说很难执行到位的要求，如今凭借一本排污许可证，一锤定音地得到明晰。越来越多的社会组织和公众，也开始关注排污许可制度改革，发现排污企业的信息从未如此公开、透明、详细。借助于排污许可信息公开系统，人们不仅对自己生活的环境周边有哪些类型的企业，排放哪些污染物，排放多少有了清楚的认识，更是开始积极利用这个平台参与监督，提供建议、意见，参与环保的共治。

　　万事开头难，15个污染物排放量大的重点行业完成发证工作之后，各行业排污许可制度改革已经步入正轨，有序铺开。

　　2018年1月，原环境保护部印发《排污许可管理办法（试行）》，规定了排污许可证核发程序等内容，细化了环保部门、排污单位和第三方机构的法律责任，为改革完善排污许可制迈出了坚实的一步。

　　拿到全国第一张水泥行业排污许可证的山东济宁海螺水泥负责人表示，企业的环境管理是与排污许可证的思路契合的——从源头开始控制，环境管理融入生产全过程，而不仅仅是末端控制。让他比较高兴的是，排污许可证对于守法企业是一个很大的支持。那些违法存在的、没有基本的污染治理设施的“散乱污”企业就拿不到排污许可证了，有利于遏制以牺牲环境为代价的恶性竞争和“逆淘汰”。

　　站在企业自己的角度，“一证式”改革切实减轻了企业负担，不再做重复的申报；站在全行业的角度，也并不担心排污许可制度的实施会增加产品的成本，因为实践已经证明：规范化、精细化的环境管理并不会导致企业负担加重，反而会节约资源、节省能耗。

　　当地环保局的发证人员则说，排污许可制度的改革以及目前已经推进的工作也让他们感到振奋。以往在检查企业的时候，对不同的企业尤其是工艺复杂、排放口多的企业，他们心里很难有一个清晰的谱系。尽管环保局每天都“夜查”，到企业现场的时候也多，但是环保人员毕竟不是行业专家，搞不好也容易被企业“忽悠”。但是现在，核发排污许可证的过程，也是帮助管理人员理清楚每一个行业基本设备、工艺流程以及产排污节点的过程。而这些清晰可查的内容，包括每个企业的工艺特点，都已经载明在排污许可证上了，势必会大大提高管理的效率和透明度。另外，让他们尤其感到欣慰的是，环境管理更加清晰和有依据。环保部门对企业的所有要求都将集中到这一张排污许可证上。他们将以排污许可制改革为契机，继续提升环境管理精细化水平，规范环境执法监管，严格按证监管。

　　排污许可证也已经在发挥更多积极的作用。一位税务局的工作人员介绍说，排污许可制度的实施为环保税的征收提供了很大的便利。已经核发了排污许可证的企业依据排污许可证的执行报告来纳税，数据清晰，方法统一，简洁高效。而还没有发证的企业在计算环保税的时候，往往存在纳税污染物、监测和计算方法难以确定等问题，给地方税收监管带来困难。因此，他强烈建议尽快推进排污许可的全覆盖。

　　经过两年来的努力，排污许可制度体系已经基本成型，但是改革的任务依然艰巨。《排污许可管理条例》承载着为这项基础制度立法的重任，需要为改革的深化推进确定法律依据，铺路搭桥。除了需要进一步明确排污许可证制度的基础核心地位，制度融合的途径、渠道，还需要明确政府部门、企业和社会各界的责任。

　　在以往的环保法律体系中，缺乏企业依据排污许可证排污、政府部门依据排污许可证执法和监管的依据，缺少自行监测、台账记录、执行报告的相关履责条款和落实保障——这些都需要借助排污许可的专项法规，使写入排污许可证的相关要求得到真正的落实。

　　另外，随着生态文明体制改革的继续深化，作为其中一部分的固定污染源环境管理制度改革也必将在整体的机构、职能、制度改革中理顺关系，调整到位。随着固定污染源的清理与排污许可证核发的全行业推进，下一步的工作也已经如箭在弦：落实证后监管，开拓以排污许可证为依据的“审计式”执法；统一各行业实际排放量的核算方法和考核依据，通过排污许可证建立起企事业单位的总量控制制度；让执行报告制度逐渐步入正轨，让环境管理台账作为排放“证据链”的重要一环发挥功效；进一步推进“放管服”，简化审批，落实企业主体责任；发挥市场的能动性，推动以排污权交易等经济手段提高减排效率；让排污许可证真正成为固定污染源管理的核心基础制度，成为理顺其他各项政策制度并融合一体的一个制度“底座”。

　　历史的车轮滚滚向前，改革的开弓没有回头箭。排污许可制度本身，不仅是被经历了工业化过程的各国验证了的科学有效的管理工具，也是我国环保事业发展到一定阶段之后的必然选择，同时也是环境管理由粗放转向精细化、由“保姆式”转向法治化的结果。排污许可制改革不仅是环境管理现代化建设的一部分，也是现代企业制度建设的一部分，是整个经济社会成熟化的必经之路。

　　党的十九大报告指出，要进一步强化排污者责任，坚决打好污染防治攻坚战。李干杰部长提出，实施排污许可制是贯彻落实党的十九大精神、强化排污者责任的重要举措，是提高环境管理效能、改善环境质量的重要制度保障。

　　2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中强调，要加快推行排污许可制度，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，按行业、地区、时限核发排污许可证，全面落实企业治污责任，强化证后监管和处罚。2020年，将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度，实现“一证式”管理。

　　排污许可制改革在生态文明建设和打好污染防治攻坚战当中，肩负着越来越重要的使命，包含着一系列重大的命题，既是政府各部门之间、不同层级的政府之间在固定污染源管控上责权关系的调整，也是政府与排污企业之间监督与被监督的内容、方式的重大改革。这对于企业涉及污染项目的建设、生产活动，相关设备制造业、环保产业的科技发展，都将产生巨大而深远的影响，更直接影响到这一制度的最终目的——环境质量的改善。

　　作为一个核心制度，不仅仅是需要制度设计好，更需要落实执行好。特别是生态环境系统要有刀刃向内的改革勇气，坚决完成事关生态环境治理体系和治理能力现代化建设的重要任务。改革任务是否能够如期完成，终究系于政府部门对“一证式”改革的认识程度和决心，也有赖于社会共识的建立和群策群力的推动。