大连：建设服务型、亲民型、创新型执法队伍 做好新形势下城市管理行政执法工作

　　回顾大连市城市管理行政执法工作10多年发展历程，可谓是“披荆斩棘沐风雨，励精图治见彩虹”。城市管理行政执法工作，必须认清当前新形势，紧跟时代步伐，摒弃陈旧思想，创新执法理念和执法方法，建设一支具有“服务型、亲民型、创新型”的三型执法队伍。

　　一、城市管理行政执法工作面临的新形势

　　目前，我们城市管理的路子是：市内四区（高新区）集中管理，有效行使“7+x”职责，其他县市和先导区相对独立，保证城市管理和城市化进程有序进行。

　　随着我国城市化进程的加快，城市人口构成多元化，城市管理案例复杂化，城市居民要求不断提升。我们应该看到，传统的城市管理思路在新的形势下出现了一些不可回避的问题：

　　（一）城市化快速发展与城市管理力量薄弱的矛盾进一步突出

　　近几年，大连的城市化进程越来越快：城市建设需求明显，“万丈高楼平地起”，市区内建筑工地随处可见，由此滋生的违法建设、排渣撒漏等问题愈来愈多；农村人口大量涌向城市，渗入到各行各业，流动性较强，管理难度较大。由此可以看出，全域城镇化给城市发展秩序带来了巨大压力。

　　从目前的城市管理工作面临的各种瓶颈来看，高速推进的城市化管理需求已经与薄弱的城市管理力量难成正比。城市规模扩大，城市流动人口加大，城市管理者的职能范围、负责事项指数也在不断增长，但是，城市原有的管理模式却未改变多少，城市管理队伍的编制也几乎没有增加。全局编制执法人员432名，实有402人。根据住房和城乡建设部2008年印发的《城镇市容环境卫生劳动定额》中关于“市容环境卫生监察、执法人员的定员数，按城市人口的万分之三至万分之五另行配备。特大城市和旅游、开放城市可适当增加人员配备”的规定，我市常住人口按330万计算，我们的人员配备仅为万分之1.3。

　　一方面是高速城市化进程下更具“经济头脑”的
“弱势”违法者，一方面是对生活环境有着更高要求的“弱势”普通市民，如何利用有限的城市管理力量，在两大“弱势群体”之间寻求到合适的平衡点，成为城市管理当前形势下面临的主要问题。

　　我认为，根本解决这一难题，需从管理干部的思想入手，认识到城市管理队伍人员编制虽有限，但“精”重于“多”“合作”重于“单干”，以有限的精兵力量，打出一场漂亮的硬仗。

　　（二）执法情况日益复杂与城市管理法律法规缺乏的矛盾进一步突出

　　随着城市化进程的快速发展，人民群众维权意识的不断增强，城市管理行政执法与执法主体的矛盾日渐突出。传统简单粗暴的执法方式面对熟读法典的相对人，一旦任何程序出现纰漏，很有可能将“执法”演变成“违法”。另外，人民群众的维权手段也随之时代而“推陈出新”，执法人员与相对人发生矛盾时，相对人利用互联网微博等新媒体手段，夸大扭曲事实，错误引导舆论，执法工作遭遇前所未有的尴尬。

　　这里提一提最近几个月发生的一些事，城管打人、城管被打等关于城管队伍的负面新闻接踵而至，很多地方的城管都陷入了“说什么，都不信；怎么干，都不行”的尴尬局面，甚至出现了“是否还需要城管？”这种极端声音。《人民日报〈民主政治周刊〉》曾经接连三期刊发“关注城管执法尴尬”系列报道，明确喊出了“城市需要城管，城市离不开城管”的口号。10多年前没有城管时，城市管理“九龙治水”，城管的出现，是一个进步，它提高了城市管理的效率，减少了一事多罚的纷争，消弭了职能部门互相推诿的灰色地带。假如没有城管，那将是历史的倒退。

　　究其深层原因，就是城市管理方面的法律法规和司法保障存在一定的缺失。这种缺失既表现在执法缘由、执法程序等法规方面的缺失，又表现在执法人员人身保障方面的法规缺失，网络谣言以及攻击诋毁执法机关如何依法惩治方面的法规缺失等等。就我们大连市行政执法工作来讲执法权共涉及79部常用的法律法规和政府的规章。这其中，既有全国人大及其常委会通过的法律、国务院制定的行政法规、部委制定的规章制度，也有省、市人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件。由于我们执法工作涉及的法律数量众多，而有些法律、法规、规章并不完善，要么缺乏可操作性，要么罚则不一致，还有的只有禁止条款而没有处罚条款。

　　这些给城市管理行政执法工作带来了一定的难度。由于缺乏一部统一的、完整的城管法规，导致城市管理在具体执法工作中，常常处于“借法执法”的尴尬处境。这要求一线执法人员在熟悉掌握执法工作现有法律法规的同时，认真研究与行政执法交叉的其他法规，保证执法程序合法的同时，避免各类不和谐突发事故发生。

　　（三）城市管理执法队伍能力素质的提升和人民群众的期盼之间存在很大的差距

　　10多年来，大连的城市管理体制不断进行调整，在编执法人员和协勤人员来源方式也在不断进行调配，整个城市管理者队伍素质也在稳步提高。近两年，大连市城市管理行政执法局录用了50余名新考录的公务员，并将其分散到各一线执法岗位，旨在进一步改善一线执法人员整体素质。

　　然而，我们应该看到，目前的执法队伍能力素质提升与人民群众不断增长的期望值还存在一定得差距。部分执法队员传统的思想观念难以从短时间改变，大量一线协勤人员的整体素质难以短时间提升，新录用执法人员未能尽快适应工作环境等等，都是我们执法队伍目前存在的问题。执法人员整体素质的提升不是一朝一夕就能解决的，这需要花大气力去努力，否则，单纯制度上的调整只是治标不治本。我们要坚决杜绝懒、虚、敷、粗，要把懒、虚、敷、粗变成勤、实、严、细。勤就是做事要勤勉，古语讲“业精于勤荒于嬉”，勤勉是事业成功的保障。实就是实事求是，要有一种绝知此事要躬行的实干精神。严就是要求我们依法执法，严格执法。做事严格严谨形成一个封闭的回路。细就是要注重细节，细节决定成败，夫祸患常积于忽微，细节不仅关系到个人的成败更关系到执法队伍的整体建设。

　　（四）行证许可和行政执法之间的信息不畅，是导致执法过程中不可回避的突出矛盾

　　城市管理工作的各项许可是由城建、工商、卫生、质检等多个部门制定的条例，然而在违反条例进行行政处罚时却只有行政执法局一个部门。其他部门在管理时是一点对一点，比如规划部门管的就是规划审批，管理工作是直线型；而执法局是一点对多点，对应着不同类型的违法群体和多个不同职责的部门，管理工作是放射型。

　　正是因为这种放射型工作模式，对执法人员的整体素质要求就很高，也就是我们常讲的执法工作需要复合型人才，一专多能，来应对多头执法，至少在目前来讲达不到。同时，更关健的是怎样获取与其相关部门的信息来源，确保执法工作的严肃性至关重要，一旦出现许可和执法之间的信息不畅，很容易引发社会矛盾，从而导致把末端执法者再一次推向社会矛盾的风口浪尖。

　　二、积极探索新形势下新的行政执法模式

　　“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”在城市建设快速发展的今天，要想确保城市山清水秀、海碧天青确实不易，大连市城市管理行政执法局尝试了一些新的思路，改进了一些工作方法，探索了一些新的执法模式，并在集中整治违法建设、市容环境整治，联合治超等方面取得了一些成效：

　　（一）实行网格化执法，逐步实现城市管理的智慧化、精细化、法制化

　　按照大连市委、市政府的要求，我市将全面铺开城市管理网格化执法。从5月开始，在中、西、沙三个区和甘、高两个区的建成区实行了城市管理行政执法工作的网格化。在对43条主要路街和重点场所的现状进行数字化拍摄的基础上，以社区为单元，建立了执法人员辖区执法管理责任制，启动了网上办案系统，全员配备了执法外勤通等数字化装备，通过租赁方式配备了部分执法车辆，初步实现了数字化条件下的网格化执法。

　　日前正在逐步建立和完善市、区、街道和社区四级联动，小区物业、社区城管专干、街道城管科与驻区执法大队层级管控，各区城建局、公安、交警等部门与执法分局协同配合网络化“大城管”模式。

　　（二）以集中拆除违法建设为主要内容，贯彻落实“城市建设管理年”活动

　　按照大连市政府“城市建设管理年”活动的要求，结合群众诉求，大连市城市管理行政执法局始终把拆除违法建设作为执法为民、服务民生的一项主要工作任务执行落实。在市委、市政府相关部门支持和配合下，由市执法局牵头，对违法建设集中成片问题突出的，由市执法局牵头进行集中清理整治。2014年春天，按照市政府的要求，对中山区石槽国家海洋局违法建设进行清理整治，对石槽村阻碍国家海洋监测站重点项目建设的违法建筑，依法强拆，得到国家海洋局、市政府领导及社会媒体高度评价。市局及各分局在开展违法建设集中整治专项行动第一阶段中，拆除违建1317处、4.5万余平方米。金座大厦、泉水二期大商仓库地块违法建设等重点难点案件执法顺利。拆除松江路周边违法建筑，保障“暖房工程”顺利施工，居民为此拍手称快。

　　实践证明，城市管理需要“精兵”“勤政”，“精兵”就是利用现在有限的执法力量整合出一支精良的执法队伍，在众多“硬骨头”面前，集中优势兵力一个一个地把他们啃掉。另一方面要利用好媒体的宣传报道，在此期间大连市各大新闻媒体共报道300余稿件次，赢得了社会、市民的理解和支持，传递了执法正能量。

　　（三）清理整治占道经营、户外烧烤，加强市容管理

　　从6月至9月，用4个月的时间开展市容环境集中整治行动。在大连市委、市政府、辖区部门的大力支持下，集中整治开展以来，尤其通过“百日会战”行动，市容环境明显改善，整治行动卓有成效。

　　整治过程中，大连市城市管理行政执法局及分局共出动执法力量3.2万余人次；规范流动占道经营1.8万余处，整治店外店、早夜市等4356处，清理拆除各类违规广告牌匾、招牌、橱窗大字1.1万余个、清理道旗4000余个，清理乱堆乱放、路障等2158处，清理夜间占道户外烧烤3654处、暂扣烧烤用具308件；清除垃圾210多吨；检查在建工地2700余次。

　　（四）严查三超和散流体运输车辆，加强矿山、建筑工地周边和重点区域环境整治

　　超高、超重、超限和散流体运输车辆撒漏不仅严重影响城市市容环境，而且在行驶中还会带来诸多安全隐患。为了做好此项工作,采取联合执法、全天候执法、全域执法、全封闭执法的方式，对违章违规运输车辆加大处罚力度。从3月开始，以专项整治为执法手段，对全市125个在建工地进行拉网式检查，对排渣、道路货运车辆实行单车备案，采取“全天候、无缝隙、责任化”的监管手段，对重点工地死看死守，严禁超限运输、撒漏碾带行为。

　　三、新形势下城市管理工作还需要采取哪些更好的措施和办法

　　不管是“鲜花执法”，还是“体验执法”；不管“举牌执法”，还是“眼神执法”，每个城市执法管理者的新尝试，换来的往往不是人民群众的支持和掌声，而是带着有色眼镜的目光和偏颇的质疑。诚然，这种尝试在一定程度上影响了部分执法人员执法理念和执法方式，但是整体执法人员传统思想尚未改变。以前强调的文明执法、依法执法、廉洁执法，还是把相对人放在了对立面上去考虑，文明执法也好、依法执法也好、廉洁执法也好，从根本上还是把相对人当作敌人来看。传统的执法模式好比：执法者和相对人之间隔了一条河，现在我们要做的就是搭一座桥，走到对岸去，真正把角色转换过来，真正站在老百姓的立场上去考虑问题。只有明白了老百姓心中所想，做足了老百姓的功课，才能做到真正的“为民执法”。

　　（一）端正执法理念，建设服务型执法队伍

　　习近平总书记提出“要把群众安危冷暖时刻放在心上。”这就是说，我们党员干部要深入到群众中去，真正俯下身子“为人民服务”，做足“服务”工作。以前的执法理念是依法执法，在法律规定的范围内行使处罚权，对违法行为进行处罚，但是却忽略了最根本的方式方法，忽略了多数的违法主体也是广大人民群众。现在我们要转成服务型执法，执法的根本理念是为广大群众提供一个安居乐业和殷实富康的生活氛围，为社会经济发展营造一个良好的社会环境。

　　无论是违法的商贩，还是投诉商贩的市民，都可以用服务来解决矛盾。用服务来疏导和引导商贩，让商贩在不违法的同时，既有了合法的收入又给市民提供了便利，达到既治标又治本效果。

　　只有端正执法理念，变执法为服务，放低身子，不再是高高在上的执法者，而是人民群众的“服务员”，建设成让人民满意的服务型执法队伍。

　　（二）转变执法方式，建设亲民型执法队伍

　　以前传统的执法方式是对各类行政违法、违规、违章的情况进行处罚，“以收代罚，以罚代管”。这样做，拉远了与人民群众之间的距离，虽然也收获了成效，但是却失去了人民群众的支持。作为和谐社会建设中的城管行政执法，要明确我们行政执法队伍所追求的目标是什么，城市管理行政执法的目标应该是通过各种手段和方法，有效避免违章的发生。这是我们追求的第一目标。依法合理的处置各类已发生的违法、违章案件是我们的第二目标。做到第一目标就减少了第二目标；全面达到第一目标，我们就没有第二目标。这也是实现和谐社会的基本要求。因此，工作理念必须要转变。

　　从一线执法人员到领导干部，都要与一线群众建立直接的联系，群众反映的问题，任何人都不得推三阻四，必须深入到一线现场，迅速有效的解决实际问题。同时，要把老百姓参与到监督体系中来，让他们监督、让他们参与、让他们体验城市管理和城市执法工作，这才是真正的亲民，这才能打造出一支亲民型的执法队伍。

　　（三）不断提升能力，建设创新型执法队伍

　　提高执法人员的整体素质是一个长期的工作，先要从领导干部入手，强化学习与交流的同时，鼓励提出新点子，鼓励探索新路子，鼓励带出创新型的执法队伍。领导干部至少要提高五种能力：一是提高依法执法、执法为民的业务能力；二是提高素质，带出一流队伍的领导能力；三是廉洁自律，提高复杂环境中的拒腐能力；四是妥善处理问题，提高驾驭全局的应变能力；五是勇于开拓，提高不断进取的创新能力。　

　　近日发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提到，“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。”大连市城市管理行政执法局将全面贯彻《决定》精神，加强对一线执法人员法律法规的业务培训，学会处理复杂局面、复杂问题的应变技巧。鼓励一线执法人员创新执法模式，对勇于创新并取得成果的执法人员进行鼓励，好的新方法、新模式要敢于试点推广，坚持以人为本，把抓好队伍建设作为提升执法水平的保证。以思想建设、组织建设、作风建设、形象建设、能力建设为基础，全力打造
“思想务实、作风扎实、业绩真实、生活朴实”的执法队伍。