中国环境报 建设项目管理制度改革 需注意的法律逻辑问题

建设项目管理制度改革 需注意的法律逻辑问题

11月5日6版

陈天力 张燕婷 冯善拓

建设项目管理制度主要包括环评制度和三同时制度，是《环境保护法》规定的环境监管基本制度之一，为从源头落实污染防治发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济的逐步建立，有关规定已与新形势和新情况不相适应，在实践中还有一些重要法律逻辑问题不够明确，有待尽快解决。

法律逻辑问题

建设项目定义不清

一是概念认定存在逻辑争议。现有法律法规对建设项目没有明确定义，环保部门普遍认同是列入《建设项目环境影响评价分类管理目录》（以下简称《目录》）的项目。但其他部门并不认同，如全国人大法工委、国务院法制办、最高人民法院等认为：公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于建设项目。

二是存在二次环评审批的逻辑矛盾。如某综合商业楼含有餐饮部分，整体经环评审批后建设；但餐饮部分尚未装修就单独出租承包成为独立的经济体，又需再次环评审批。三是《目录》分类存在逻辑歧义。如 “餐饮场所”是指餐饮经营活动，还是所在的建筑结构，在逻辑上指向并不明确。

《建设项目环境保护分类管理目录》与《目录》混淆不清

两个目录内容十分相近，实践中往往错误混用。尤其是《目录》是否适用《建设项目环境保护管理条例》（以下简称“《条例》”），《条例》是否根据《目录》进行管理，是十分严肃的法律问题。

非法项目的法律适用不清

参照《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》对非法行为和违法行为的认定，非法项目主要指无法取得必需行政许可的项目，包含不符合法律或政策规定而属禁止类项目。非法项目是否属于建设项目的问题并不明确，如按建设项目管理，环保部门又将陷入做出责令停止建设并补办手续的处罚决定，而实际又因无法补办手续而不予补办手续的逻辑矛盾中。

环评登记表审批法律定位不清

根据《环评法》和《条例》，建设项目对环境影响很小，不需要进行环评的，填写环评登记表；但同时环评登记表是需要审批的。那么到底环评登记表采用的是事实上备案性质，还是形式上审批性质呢？

三同时制度的法律适用不清

环评制度与三同时制度存在相关性，在实践中常被认为是充分必要条件。但两者在法律逻辑上是否为对等关系，还有待辨析，即建设项目是否都需执行三同时制度？《条例》第二十八条是否适用所有建设项目？

不同违法行为的量罚失衡

未批先建和连环评手续都不办的，只要停止建设和补办手续，没有经济风险而且补办手续的期限没有规定；而已经花钱做好环评，环保部门尚未批准的，反而要停止建设并罚款。上述法律条款的逻辑关系有违常理。

处理法律逻辑问题的建议

建设项目概念应明确定义

根据法律制定的层级，全国人大法工委、国务院法制办对建设项目概念的确定更具有权威性。国务院法制办征求全国人大法工委意见后印发《关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函》（国法秘函［2006］403号）及最高法行政审判庭《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》（［2006］行他字第2号）中，对建设项目做出了排除性规定，福建省宁德市中级法院及浙江省金华市中级法院均据此做出过行政诉讼案的判决。通过分析上述逻辑关系，可认为租用（即不涉及土建）不产生建设项目概念。

《辞海》中“基本建设项目”词条也明确“简称建设项目”。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发［2007］71号）中，明确建设项目所需取得的各部门行政许可之间的关系。可见，建设项目是需要发改部门办理项目审批、核准手续，并依法取得建设规划许可等合法手续的项目。

因此，建设项目应明确一个基本的定义：符合项目立项要求并通过立项来确定，在《目录》范围内且投资在一定限额以上的项目。

环评分类管理应注意适用范围

《建设项目环境保护分类管理目录》根据《条例》第七条制定。《目录》根据《环评法》第十六条制定，并且明确《建设项目环境保护分类管理目录》同时废止。虽然两个目录存在实质意义上的内容重合，但两者不仅名称不同，而且制定依据也不同，所以简单替代缺乏法理依据。根据法律层级的规定，对建设项目分类管理的法律依据是《目录》，而逻辑上《目录》并不适用《条例》，故环评制度继续适用《条例》存在法律风险。全国人大法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复［2007］2号）中明确了法律逻辑关系，即对建设项目违反环评制度的，依据《环评法》处罚：违反三同时制度的，依据《条例》处罚。

因此，应当抓紧修订《环评法》和《条例》，在《条例》中简化甚至删除有关环评制度的规定，重点完善三同时制度，并增加环评机构及设计、施工和运维等中介机构管理的规范性制度体系。

非法项目不属建设项目

污染防治类法律都明确了落后工艺和设备的淘汰制度，以及禁止建设不符合国家产业政策的制度，并由发改部门进行查处，或由同级人民政府停业、关闭。而《环评法》和《条例》都未对建设项目不符合审批条件，或属禁止准入类项目的处罚情形。从法律逻辑上，非法项目不符合项目立项规定而无法立项，在实践中应当在环评之前就予以否决，因而不属建设项目，也不适用《环评法》和《条例》，属于污染防治类法律规范调整的范畴。

违法项目（主要指违反法律规定，整改后可以取得所需行政许可的项目）符合项目立项的规定，立项后属于建设项目。《环评法》中责令停止建设、限期补办手续、罚款等都不意味着建设项目的取消，其立法本意上就蕴含着建设项目不是非法项目。

因此，非法项目不属于建设项目，应当由工商、规划、国土、发改等部门分别依据《无照经营查处取缔办法》、《企业经营范围登记管理规定》、《城乡规划法》、《土地管理法》及污染防治类法律进行查处。河北、浙江等地方法规已有明确规定的，可从其规定。

环评登记表审批是特殊的行政确认

《环境保护法》第十三条规定：建设污染环境项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。根据“法无限制即可为”的原则，从法律逻辑上看，建设无污染项目是不需遵守建设项目管理制度的。填写环评登记表的建设项目对环境影响很小，不需要进行环评，那么对环评登记表的审批也很难进行准确的预估和预测及明确实质性的污染防治措施，只是对建设项目的地点、工艺、规模等进行书面形式的行政确认，实质是备案性质，只是形式上的审批。《环境影响评价技术导则 总纲》也明确，其适用的环境影响评价文件概念，并不包括环评登记表。

因此，结合简政放权将环评登记表回归本位，采用备案制代替审批制更为合适。可进一步完善《目录》，以《国民经济行业分类和代码》的行业分类为依据，并根据行业污染类别及对环境影响程度分类管理。如钢铁、水泥等重污染建设项目应从严准入，适用审批制；对基本无污染而适用环评登记表的三产服务业项目等，适用备案制或免审批制。

三同时制度适用有限定范围

《环评法》对“环境影响评价”进行了明确定义。虽然《条例》第二十八条也明确适用环评登记表的建设项目，但也不能否认部分建设项目存在不需要三同时即可达标排放的情形。《环境保护法》和《条例》也明确，建设项目中防治污染的环保设施执行三同时。从法律条文含义来看，大部分填写环评登记表的建设项目，无须提出防治污染的措施，不具备适用三同时的前提条件。

因此，对填写环评登记表的建设项目引用三同时制度条款处罚时应慎重，应当在现场调查过程中，充分查明落实三同时的必要性和可行性，并依法取得相关事实证据。

法律责任应梳理一致

根据法律法规规定，在查处建设项目违法行为时，应当对所处建设阶段进行调查取证，并引用不同的条款区别对待；而在法律逻辑上，确实存在不主动作为反而可减轻经济制裁的漏洞。

因此需进一步梳理建设项目不同违法行为法律惩戒的逻辑关系，对不主动报批等类型的违法行为增加经济惩戒力度，实现罪责相当。同时明确环评启动时间节点，对限期补办手续的程序和方法做出具体的规定。

作者单位：浙江省杭州市环保局西湖环保分局