2015年稳增长：积极财政政策的可能空间

　　“我国经济下行压力还在加大，2015年面临的困难可能比2014年还要大。”这是国务院总理李克强在政府工作报告中对今年中国经济形势的研判。
　　3月11日，国家统计公布的1-2月的多项经济指标加速下行，国家统计局官员郭同欣在解读时认为，国民经济下行压力较大。
　　至于政府如何应对，李克强在此次两会参加江苏代表团审议时表示：“很多财税、金融政策，宏观调控工具，我们还没有完全使用。如果遇到更大困难，我们会出手的。”
　　21世纪经济报道记者梳理发现，担当2014年稳增长重任的棚户区改造、铁路和水利投资的“微刺激”方式，将在今年继续升级，投融资方式也可能产生新的变化。
　　受访的财政系统人士表示，除了提高财政赤字率，积极的财政政策还将通过整合资金、债券置换等方式，在稳增长与防控债务风险之间实现平衡。
　　“现在经济下行，财政拿出现金去还债，各省财政都不可能具备这个能力。要做到稳增长，融资平台还得起作用。”中部省份一位不透露姓名的省级财政厅负责人对21世纪经济报道记者表示。
　　“经济下行压力还在加大”
　　3月11日，国家统计局公布了多项1-2月间的经济数据。这些主要经济指标无论同比还是环比均出现下行趋势并且部分主要经济数据出现多年来的最低值。如1-2月工业增加值同比增长6.8%。这是自2008年以来的最低增速。
　　相关经济数据公布后，有经济学家预计今年一季度的经济增速可能低于7%。今年两会提出的今年经济增速目标7%将面临着更多考验。
　　“数据明显下滑，但并不意外。” 清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明向21世纪经济报道记者表示，“(国民经济)实际上延续了去年最后一个季度出现的下降趋势，数据预示着今年一年的经济增长下行的态势没有改变。”
　　从拉动国民经济发展的“三驾马车”来看，出口数据回升，但投资和消费双双回落。其中1-2月固定资产投资增速为13.9%，相比去年同期增速下降4个百分点。这一增速是自2000年12月以来的新低。
　　“下行压力比较大，核心的就是投资下滑幅度过大。”中国人民大学经济学院副院长刘元春对21世纪经济报道记者表示。而2014年年底的中央经济工作会议指出稳增长的关键在稳投资。
　　固定资产投资增速下滑幅度严重，但内部结构出现分化。其中，总计占固定投资投资58%的房地产投资和制造业投资增速分别只有10.4%、10.6%，增速比去年全年同期分别下降8.9和4.5个百分点。而基础设施行业则保持高达20.6%的增速，是固定资产投资中增速较高的行业。其对稳增长的重要作用突显。
　　水利建设融资方式创新
　　基础设施行业包含交通运输、水利、棚户区改造等。2014年经济下行时，这三类投资是稳增长的重要“抓手”。
　　今年，李克强在政府工作报告中表示，棚改、铁路、水利等投资多箭齐发，重点向中西部地区倾斜，使巨大的内需得到更多释放。从具体目标上看，“微刺激”的力度加码：铁路投资基本与去年持平。棚户区改造的增量较大，2015年需要完成的棚户区改造目标是580万套，相比2014年实际完成数量增加74万套。
　　水利投资方面，政府工作报告要求在建重大水利工程投资规模超过8000亿元，而2014年水利建设投资仅为4881亿。这也是李克强上任后在政府工作报告中首次设置水利投资目标。
　　虽然中央预算内资金对三个领域的支持增加，但是—三类投资主要由政府主导，在财政收入增速下滑、债务支出及民生等刚性支出还有所增长的情况下，这三个投资领域面临颇大的资金压力。如何保证财政对基建行业的投资将成为2015年经济稳增长的关键所在。尤其在水利投资领域。
　　2014年的国务院常务会议对棚户区改造和铁路建设的融资作出安排，前者通过开发性金融筹资，后者通过设立铁路发展基金和铁路债券予以解决。唯有对水利投资的未作具体的投融资方式安排。
　　为此，今年2月份召开的国务院常务会议表示要发挥开发性金融作用，通过专项过桥贷款的方式，为水利建设提供资金支持。这也是本年内国务院召开的首个稳增长的常务会议。水利投融资将借鉴棚户区改造的模式。承担棚户区改造开发性金融融资的金融机构是国家开发银行，而承担水利开发性金融融资的则很可能是农业发展银行。黑龙江省农发行相关负责人今年3月对媒体表示，专项过桥贷款利率优惠可下浮20%。
　　“积极财政”的加力增效空间
　　积极财政政策仍将是今年稳增长的关键保障。政府工作报告称，要继续实施积极的财政政策，积极的财政政策要加力增效。在过去一年中，财政部主要通过盘活沉淀资金、减免税费、提升赤字率等政策来支持稳增长。
　　“盘活存量资金已经推动几年了，像我们去年盘活的资金已经纳入到今年的预算中了。”某中部省份一位不愿透露姓名的财政厅负责人对21世纪经济报道记者表示，从这个角度而言，盘活存量资金的效用可能已经递减。
　　减税降费则继续扩围，按照财政部长楼继伟的表述，今年“营改革”将扩大到房地产、金融等四个行业。
　　赤字率方面，今年的赤字率上升了0.2个百分点，达到2.3%。“今年增加了2700亿赤字的同时，调动了预算稳定调节基金，有1124亿资金结转用于今年的开支，这样也把赤字的规模加大了。”前述财政厅负责人表示。
　　“在稳增长、减税、财政刚性支出增加的情况下，从中央到地方压力都会比较大。”某东部省份的一位不愿透露姓名的财政厅负责人对21世纪经济报道记者表示，“财政政策应注重发挥财政资金的杠杆和导向作用，利用财政资金引导社会资本，支持发展经济建设。”
　　引人注目的是，政府工作报告在阐述积极的财政政策时，特别强调要处理好债务管理与稳增长的关系。2014年43号文印发以来，地方政府预算外的融资渠道越来越窄，债务风险得到控制。与此同时，地方政府甚至没有多余的资金去偿还债务及稳增长。中央政府面临着基建稳增长与严控地方债务的两难选择。
　　根据国家审计署的报告，截至2013年6月30日，地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还1.86万亿。为缓释风险，财政部向地方下达1万亿元地方政府债券额度置换存量债务。
　　财政部相关负责人表示，发行置换债券有利于处理好化解债务与稳增长的关系，缓解部分地方支出压力，也为地方腾出一部分资金用于加大其他支出创造条件。换言之，通过债务置换地方政府最多可腾挪出资金1万亿，这相当于全国财政收入的7%；通过低息债务置换高息债务，可节约资金400亿-500亿，这几乎相当于宁夏 2014年的财政收入。这一部分腾挪出的资金，地方政府都可以用于经济稳增长支出。
　　根据财政部的办法，分地区的债券额度按照各地2015年到期债务和全国统一比例(53.8%)测算分配。据21世纪经济报道记者计算，江苏的债券置换额度最多，为809.46亿。湖北 、四川等省份的债券置换额度紧随其后。
　　“置换的是政府负有偿还责任的债务，现在经济下行，财政拿出现金去还债，各省财政都不可能有这个能力。”前述中部省份财政厅负责人对21世纪经济报道记者表示，“现在政府要稳增长，还要靠融资平台起作用。因此中央政府不要一下子急刹车，要有一个过渡期的政策。”
　　值得注意的是，用于置换的债券并不计入赤字。
　　“债务是以前年度形成的，赤字是当年收支差额，置换以后并不改变以前年度的债务余额，新发行的债务并不是用来弥补当年的财政支出。”一位东部省份债务办人士如此解释。这也意味着置换债券不受赤字规模的约束。如果地方偿债支出压力较大，则财政部有可能在与全国人大沟通后，下达新的债券置换额度。