小议人民陪审员制度之宪法规范

　　一、问题的提出

    我国现行的人民陪审员制度，是以全国人大常委会2004年审议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）为核心，包括人民法院组织法以及民事、刑事、行政诉讼法相关法律规定、司法解释和政策文件所构成的制度体系。

    长期以来，人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信等方面发挥着重要作用。但是，人民陪审员制度仍存在一些需要改进和完善的地方。如，人民陪审员行业过于集中，基层群众比例偏低，参审案件范围不够明确，参审机制尚不完善，参审职权不够合理，参审均衡度较低，管理机制不健全，履职保障机制不完善等。根据党中央决策部署和全国人大授权，2015年5月最高人民法院联合司法部开始了新一轮人民陪审员制度改革试点。在试点的推行过程中，有不少人大代表、政协委员、专家学者和法院的同志指出，人民陪审员制度是我国社会主义民主政治的重要组成部分，担任人民陪审员是公民的权利和义务，这些都是宪法应当规范的内容，但目前我国宪法却没有明确的规定，建议在宪法中增加人民陪审员制度的相关条款。当前，很多人民陪审员也提出这一问题。可以说，人们对人民陪审员制度在宪法上予以规范的呼声很高。

    二、必要性分析

    宪法是国家的根本大法，是民主政治的法律化，集中规定国家的社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民的基本权利义务等内容。我国的人民陪审员制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，是直接民主的重要形式，是人民当家做主在司法领域的体现。当前，人民陪审员制度仅有全国人大常委会审议通过的《决定》，显然位阶不高，权威性不够。在宪法中增加人民陪审员制度的相关规定是十分必要的。

    是历史的应然选择。建国以来，人民陪审员制度宪法规范经历了从有到无，从恢复到取消的过程。1954年宪法在第七十五条规定：人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。到1956年，全国人民陪审员达到20万人，这是人民陪审员制度发展的第一个繁荣期。后来，由于“大跃进”“文化大革命”等原因，人民陪审员制度名存实亡，1975年宪法取消了人民陪审员制度的规定。“文革”结束后，1978年宪法再次规定了人民陪审员制度，但1982年宪法再次取消了人民陪审员制度。人民陪审员制度是有中国特色的民主政治制度的组成部分，依法担任人民陪审员既是公民权利又是公民义务已经成为共识，此时，重新确立该制度的宪法规范是正视历史，正本清源。

    是人民主权原则的必然要求。近代陪审制度被誉为“自由的明灯，宪法的车轮”。当今世界，陪审制度已经成为民主政治的重要内容，是人民主权原则的重要体现。宪法作为民主政治法律化的最终形式，对人民陪审员制度有所体现也是题中应有之义。

    是统摄三大诉讼法的客观需要。人民法院组织法和三大诉讼法中，均只原则性地规定了人民法院审理一审案件由审判员组成合议庭或由审判员与陪审员组成合议庭。这些散见的相关规定过于笼统，较为混乱，可操作性差，弱化了人民陪审员制度，使其在司法实践中往往流于形式，起不到应有的作用。在国家根本大法宪法中规定人民陪审员制度，为三大诉讼法中人民陪审员制度的适用提供宪法规范，才能使这一制度的法律体系架构更完整，也更具生命力。

    是实现法治国家的重要抓手。确立人民陪审员制度的宪法规范，消除立法上的模糊和缺陷，才能使人民陪审员制度得到足够的重视和尊重，为司法的民主化提供宪法依据，使司法改革能在宪法的轨道内健康有序地进行。同时，宪法上明确人民陪审员制度，有利于使人民群众积极参与到司法事务中来，不但可以行使民主权利，实现对法院的有力监督，而且法庭作为最生动的法制教育课堂，对于提高国民的整体法治意识和法律素养，有着极大的推动作用。

    三、条文的应然表述

    人民陪审员制度在宪法中规定在哪一部分，以及如何表述。主要有以下几种观点：第一种观点，在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中增加一条：中华人民共和国公民有依照法律担任人民陪审员的权利和义务。第二种观点，在宪法第三章第七节“人民法院和人民检察院”中增加一条：人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。第三种观点，在宪法第三章第七节“人民法院和人民检察院”第一百二十六条中增加一款：基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。笔者同意第二种观点，该观点综合考虑了我国的国情基础、立法的资源条件和人民陪审员制度的司法实践，虽体现了一定程度的折中，却不失为目前修宪立法的一项优化选择。

    首先，陪审制是国家一项基本的司法制度，担任陪审员是公民的基本权利和义务，将其规定在宪法第二章“公民的基本权利和义务”中，当然能够起到开宗明义的权利宣示作用，但考虑到目前“人民陪审员法”正在起草过程中，正式通过还需要一定时间，在宪法中进行宣示的公民基本权利如果得不到一定效力层阶的基本法律的支撑和保障，这对于宪法的权威性、严肃性无疑是一种减损和伤害，可以说，在相应的配套法律规定尚未完善的情况下，按第一种观点进行修宪，其立法条件尚不成熟。

    其次，我国宪法规范中存在建立陪审制度的基础，即使宪法第二章“公民的基本权利和义务”中暂不作明确规定，也不影响公民实际行使陪审的权利义务。比如宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。这里的“权力”主要指国家权力，其中就包括了审判权。又如宪法第四十一条规定了公民对国家机关和国家工作人员的监督权，公民担任人民陪审员，直接参与审判活动，对案件审理独立行使表决权，体现了公民对审判权的有效监督。再如宪法第二十七条确立了国家机关组织活动联系群众、服务人民的原则。公民担任人民陪审员，参与案件审判，就是司法机关落实密切联系群众原则的有效举措。

    再次，陪审制度作为国家一项基本的司法制度，仅适用于人民法院审理案件。宪法第三章第七节“人民法院和人民检察院”部分规定了人民法院的组织架构和审判制度原则，比如第一百二十五条规定了公开审理原则，第一百二十六条规定了审判独立原则。人民陪审员制度属于人民法院的基本审判制度，在该章节予以规定体现了立法条文体系上的完整性和一致性。而且，人民陪审员的选任条件上设置了一定的资格限制，还有“不能”和“不得”担任人民陪审员的除外情形，故人民陪审员制度作为人民法院的一项审判制度，其适用范围不具有全体公民一致适用的普适性，在宪法的“人民法院”章节予以规定，相对更为合理。

    最后，人民陪审员制度改革试点工作目前尚在进行之中，虽然实行人民陪审员制度已经成为全社会的共识，但是适用的范围，担任人民陪审员的资格，人民陪审员的产生方式，人民陪审员具体参与审判的程序和内容，目前都没有形成统一权威的认识，还需要在实践中进一步探索。现在实践中就有观点认为，不但一审可以适用人民陪审员制度，二审也应当可以适用，同为大陆法系的德国和法国二审是可以适用陪审制的。因此，笔者认为，第三种观点将人民陪审员制度的形式内容作直接具体的条文规定，时机条件尚不成熟，人民陪审员制度作为一尚在生长发展之中的创造产物，在宪法中若对该制度的具体内容作直接规定反倒可能会限制该制度的生命力，因此，笔者认为仅在第三章第七节作一原则规定，是比较稳妥的做法。

    （作者单位：中国人民大学 浙江省台州市中级人民法院）