浙江宁波：土地督察如何助力管地用地
“土地督察带来的首先是观念和意识的转变，无论是用地单位，还是政府部门，依法依规管地用地意识全面增强，可以说是从意识薄弱转化为入脑入心，成为行为准则。”谈及土地督察带来的变化，浙江省宁波市国土资源局局长孙义为深有感触。
2010年以来，国家土地督察上海局在宁波市开展了8次例行督察、5次专项督察，共发现耕地保护、土地利用、土地审批等方面问题6100余个，涉及面积2.73万公顷、金额440.7亿元。持续的督察整改，在规范土地管理秩序和促进经济社会发展方面发挥了积极作用，引领了土地利用和管理方式的一系列转变。
转变从何起——依法管地用地成定律
管好用好土地，关键在政府。土地督察一以贯之地推动地方政府落实主体责任，换来的是各级党委、政府依法管地用地意识的不断增强，换来的是基础设施建设违法用地的直线下降。
上海督察局督察发现，由于地方依法用地意识不强，也因为指标紧张等因素，政府项目、基础设施项目大多采取“先上车、后买票”的办法，有的甚至“上了车也不买票”。对此，督察组坚持把诊问脉，坚持对症开方，将严查政府违法用地作为督察重点，紧紧盯住不放，督促地方该整改的必须整改到位，该约谈问责的必须约谈问责，该追究责任的必须追究到位。
耕地保护目标责任制度是否落实、保护耕地的数量和质量是否达到目标要求，是每一次土地督察的重点。通过多年持续督察，“耕地保护主体责任必须落实到位”已成为宁波市各级党委、政府的共识。各县（市、区）均出台了相关文件，明确各部门监管责任和职责分工，耕地保护由国土资源部门单打独斗变为党委领导、政府负责、部门联动，形成了齐抓共管的工作格局。
“土地督察之前，真的是压力很大，政府项目立项前很少考虑土地能不能用，建设时也很少考虑会不会违法，我们想查也查不下去。”宁海县力洋镇国土资源所所长徐建程感慨地说，“如今，政府项目审批都慎重起来了，立项前必须通过用地预审，必须符合土地规划，都会提前与国土资源部门对接。这是土地督察带来的规范，也给我们解了压。”
许多项目建设不可避免要占用耕地，如何实现发展需求与耕地保护的有机平衡？上海督察局与宁波市各级政府建立了顺畅的沟通机制，深入交流，共同探讨，实践着耕地保护的多重举措。
严格源头管控，增强土地利用总体规划实施刚性，建立用地预研判机制和建设占用永久基本农田论证制度，能不用新增耕地的坚决不用，能少占的坚决少占。大力垦造耕地，提高垦造耕地补助标准，奉化区耕地垦造补助标准从2006年的3万元/亩提高到2016年的45万元/亩。加大保护补偿力度，市、县两级专项列支耕地保护补偿资金，以50~100元/亩的标准直补到村。
耕地保护主体责任的落实，推动耕地数量、质量、生态三位一体有效保护。2006~2016年，宁波市建设占用耕地2万公顷，土地开发整理新增耕地2.28万公顷，异地补充耕地7140公顷，耕地面积持续增加。
空间哪里来——节约集约深挖潜
宁波市土地资源禀赋不足，耕地资源少、后备资源少。根据《宁波市土地利用总体规划（2006~2020年）》，2020年全市新增建设用地总量38.37万亩，但2014年底新增建设用地已达96.7%，可用空间微乎其微。
基于此，让有限的土地资源发挥出最大的效益，切实做到科学用地、合理用地，成为土地督察关注的焦点。上海督察局抓住专项督察、例行督察的时机，指导并督促地方政府落实新发展理念，在供地结构、产业结构、利用效率等方面采取切实有效的措施。
S203奉化段公路工程采取“走隧道”方案，减少占用耕地65亩；宁波栎社国际机场三期扩建工程通过节地评价，核减项目用地110多亩；宁波至奉化快速道路建设立体交通，节约土地700亩……在宁波，这样的事例举不胜举，直观阐释着“能少占耕地坚决少占”的用地原则。2014年，宁波市在浙江省率先开展建设项目节地评价，对可节约的土地坚决厉行节约。
提高新增建设用地使用效率，是实现不占或少占耕地的重要途径。从2011年起，宁波市提高工业用地投资强度，对国家级、省级开发园区工业项目，投资强度比省定标准提高25%以上，容积率提高0.2以上；实行“以产业用地准入管理为基础、以履约保证金为制约、以分阶段权证管理为核心”的产业用地开发建设履约认定制度。2016年，全市工业用地亩均固定资产投资比2010年底提高46.5%，履约保证金和分阶段权证管理的做法在浙江省推广。
节约用地不仅要重节流，还要多开源。加大地下空间开发力度，挖掘城市综合立体开发潜力，是宁波市开源的一项重要实践。宁波市明确土地出让时，规划容积率和土地出让金不包含地下空间，待开发完成后补交土地出让金；地下空间用于商业、办公、娱乐、仓储等经营性用途的，地下首层部分土地出让金可按基准地价对应用途楼面地价的20%收取，地下二层按首层的40%收取，地下三层及以下免收。
“宁波市土地资源少、新增可开发空间有限的现状，倒逼我们不能只盯增量，而应面向存量，千方百计让存量建设用地发挥最大效益，这是宁波市相当长一段时间的用地方向。”分管国土资源工作的宁波市常务副市长宋越舜对全市土地利用有着清醒的认识。
空间换地、腾笼换鸟、亩产倍增、闲置土地消化利用百日攻坚等专项行动全面推进，存量土地挖潜利用风生水起、亮点纷呈：奉化区以历史遗留用地为重点推进城镇低效用地再开发，2016年完成再开发1323亩、盘活存量1792亩；象山县将盘活闲置土地作为县委2017年一号调研课题，重点破解……近5年，宁波市累计盘活存量用地13.14万亩，批而未供土地下降4.69万亩。
规矩怎样立——亮剑执行掀风暴
通过例行督察、专项督察和日常督察等方式，上海督察局对宁波市形成全方位、全覆盖监督，强化土地督察的监督检查职能，让地方政府时刻感受到督察利剑高悬。
针对耕地和基本农田保护不到位、违法用地未查处和执行不到位等突出问题，上海督察局要求宁波市全面落实整改要求，坚决依法依规立行立改，在规定时间内将绝大部分问题整改到位，部分有时间限制等特殊情况的问题，坚持挂账销号制度，承诺整改时间，整改到位一宗，销号一宗，直到全部整改到位。
“土地督察是为严肃查处违法用地立规矩，为严格保护耕地立规矩，为科学合理用地立规矩，终极目标是建立起良好的用地秩序。”在基层国土资源部门工作二十余年的宁波市国土资源局法制监察局原局长吴晓明，对土地督察有着全方位的接触和体会。
配合土地督察的开展，宁波市持续掀起土地违法违规案件查处专项行动、土地执法百日行动、土地卫片执法检查、“亮剑行动”等执法风暴，土地执法监察从坚盾变为利剑，从被动防御变为主动出击，始终保持高压态势。
土地督察工作开展以来，宁波市共查处国土资源违法违规案件近7000件，处理违法责任人数百名。各县（市、区）集中发力，严查违法，严格整改，严控新增。奉化区对土地督察发现的问题，做到“一个案件、一套方案，一个班子，一抓到底”，给予党纪政纪处分27人，制定长效管理规范性文件19件；宁海县实施新增违建管控责任追究办法，对新增违建管控不力、督促检查不到位等，导致辖区新增违法建设行为一年内发生3起以上，新增单体违建面积1000平方米以上或占用耕地1亩以上，且未在1个月内依法依规有效处置的，实行国土工作目标管理考核“一票否决”，并严肃追责。
目前，除个别抵押融资挂账整改和部分2017年督察发现问题尚未完全整改到位外，宁波市历年督察发现问题累计整改完成率达96%以上。“土地督察推动了用地秩序持续向好，现在政府和企业‘不走误区、不触红线’的法律意识明显增强，区、镇、村三级土地巡查网络，有效减少了新增违法用地。”北仑区新碶街道党委书记朱斌荣表示。
解决问题，还需要防止问题反复。针对普遍性问题和一些反复发生的问题，上海督察局帮助地方政府从制度机制上找原因，举一反三，认真分析问题症结，查找制度上的漏洞和不足。目前，宁波市建立健全了违法用地防范和发现、执法监察查处和共管责任、违法用地约谈和问责三方面机制。
余姚市低塘街道主任王明江说：“土地督察发现问题整改后，全市建立了‘三张网’的监管模式，即国土所‘网格员—分片长—所长’、城管中队‘网格员—片长—队长’、联村干部‘62个村网格长—村干部—联村干部—联村领导’，三网合一互相补漏，确保土地违法问题发现在初始、解决在萌芽。”
■短评
两侧发力实现督察效能最大化
光 强
历经十多年风雨，“尖兵”“利剑”“左右手”，形象地诠释了土地督察在保障中央土地管理政策和耕地保护战略落实中发挥的关键作用。在这十多年的历程中，效能一词，始终伴随土地督察人不断前行，激励土地督察人持续探索。
事物总是在矛盾中运行，而发展也常常伴随新的问题。进入新时代，如何不断提升督察效能？如何加快推进效能转化？
效能，实际上可以拆分为效率和效果。提升督察效能，笔者以为，应从“督”与“被督”两侧发力。
从土地督察机构一侧来说，重点在于练好“望闻问切”基本功，提高发现问题和解决问题的效率。发现问题要有“火眼金睛”，必须依靠科技创新和现代信息技术。在具体督察业务中整合有效的技术资源，充分发挥数据统一管理和信息共享平台的作用，让土地督察插上科技的翅膀，装上信息技术的发动机。在此基础上，通过全域督察等手段，点面结合研判总体情况，找出主要病根，查出普遍性问题。解决问题能够“对症下药”，区别情况、分类解决、分层处理，提出有针对性、可操作的建议，推动地方建章立制，实现标本兼治。
从被督察的地方党委政府一侧来说，重点在于管地用地主体责任的落实，取得实打实的效果。土地督察特点明显、职能优势明显，但短板也比较明显。实现效能充分转化，督促地方真正管好用好土地资源，关键要借势借力，与部机关司局、地方政府、国土资源部门齐抓共管，把多方力量引向共同的目标，其中最核心的是尊重和发挥省级政府的主体责任。
“风成于上，俗形于下。”通过建立健全沟通协调、资源共享、业务联动等方面的机制，紧抓住省级政府这个“关键少数”，让“关键少数”担起主体责任，发挥其管人管事的组织优势，层层传导压力，让市县政府知错就改，许多问题当可迎刃而解。
两侧发力，不能割裂开来，而要相融相促。着眼全域，查清情况、找出病根，发现问题才更有说服力，才能激发省级政府管地用地的内生动力；省级政府掌握了各级管地用地真实情况，自然会给予土地督察更多理解和支持，助力督察机构更好地履职。如此，便可形成提升土地督察效能的良性循环。