宁夏：踏寻“地球之肾”确权轨迹
5月的宁夏，河畅水清绿树成荫，五彩花海争奇斗艳，湖光水色苇泽肥美。在宁夏第三次全国国土调查办公室（简称“三调”办），记者看到综合协调、数据技术、质量核查3个工作组正在紧张地忙碌着。
“作为自然资源（湿地）确权登记试点省区，宁夏已探索出一套可复制、可推广的经验，将应用到山水林田湖草为一体的自然资源统一确权登记工作中，为实施“生态立区”战略奠定坚实基础。”宁夏国土资源厅地籍处处长、“三调”办副主任张进说。
据了解，2016年启动试点以来，宁夏陆续完成了吴忠、固原、中卫、石嘴山、银川市辖区内湿地自然状况和权属状况调查，查清了全区河流、湖泊、沼泽、人工湖等各类型湿地的地理位置、四至边界、面积等自然属性和湿地生态空间内的林地、草原、荒地、滩涂等自然要素所有权和用益物权等权属信息。全区湿地斑块总数量为2081个，总面积为196570公顷。其中，银川市49805公顷、石嘴山市51013公顷、吴忠市50549公顷、固原市12232公顷、中卫市32971公顷。未来两年，宁夏将发挥自然资源（湿地产权确权）试点经验的独特优势，充分将试点成果应用到“三调”工作中，打造山水林田湖草用途明确、产权明晰的高科技、共享、廉洁工程。
破除部门壁垒，明确技术“路线图”
湿地，是珍贵的自然资源，也是重要的生态系统，享有“地球之肾”美誉。受干旱气候条件和人为开发利用影响，宁夏湿地保护不容乐观。随着城镇化建设步伐加快，水资源过度利用、湿地环境污染等问题凸现，湿地资源界址不清，产权模糊，保护监管主体不明晰，给城市建设、乡村治理带来种种弊病，纠纷不断，厘清权属已迫在眉睫。
2016年3月4日~6日，原国家林业局在吴忠市召开全国湿地产权确权试点调研座谈会，正式启动全国湿地产权确权试点工作。同年12月，原国土资源部、财政部、原环境保护部等7部门联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》《自然资源统一确权登记试点方案》，再次明确“宁夏重点探索以湿地作为独立登记单元，开展湿地统一确权登记”。
作为一项全新的改革，任务艰巨且无经验可借鉴。尤其是，湿地产权确权过程中国土资源部门与林业部门的行业标准不一、规程差异较大。对此，打破部门之间的利益壁垒，发挥多部门团结协作，扭转单打独斗的局面是关键。
宁夏国土资源与林业部门建立协作联动机制，大胆探索，协商互动，扎实做好前期准备工作，多次召开会议共同商讨，对试点开展的技术路线、实施步骤、部门分工、经费预算等内容进行协商。2017年4月，双方联合编制印发了《宁夏自然资源统一确权登记（湿地产权确权）试点实施方案》，明确了试点开展的组织实施模式和相关工作要求；编制了经费预算；通过公开招标采购的方式，确定了技术支撑单位；成立了工作督查组和技术组，加快推进统一确权试点工作。
“小智治事，大智立法。”宁夏组织专业力量编制了自然资源统一确权登记操作指南，对技术路径、工作流程以及数据库的标准、管理、更新等进行了明确。同时，开展了湿地自然边界划定技术等一系列课题研究，为湿地等自然资源边界划定提供了技术支撑。
宁夏厅地籍处副处长、“三调”办专职副主任吴有和介绍，宁夏自然资源统一确权登记操作指南和自然边界划定技术指南的制定和完善，极大地融合了自然资源管理部门和登记部门基于行业管理和确权登记的内在需求，明确了包括湿地在内的全要素自然资源确权登记途径和方法，为加快推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度奠定了良好的基础。
吴忠市地处宁夏中部，坐落在黄河之滨，是宁夏引黄灌区的菁华之地，自古享有“塞上江南”、“鱼米之乡”的美誉。
作为宁夏湿地确权先行试点区， 吴忠率先完成了湿地产权确权，登记湿地斑块（河流、湖泊、沼泽、人工湿地）391个。2017年，宁夏又进一步统一了工作流程和技术要求，适时调整外业调查方法，促使湿地产权确权数据详实、精确，将吴忠市湿地面积调整为50549公顷。吴忠为全区湿地确权提供了“样板”。
除完成国家安排的“必选动作”，宁夏还同步开展了许多“自选动作”。一是在吴忠试点基础上，以点带面，陆续开展了固原、中卫、石嘴山、银川的湿地统一确权登记，实现了全区湿地统一调查和确权登记全覆盖。二是以不动产登记为基础，选择哈巴湖国家级湿地自然保护区作为独立登记单元，开展了湿地自然保护区全要素确权登记，全面查清了自然保护区范围内各类自然资源登记区块的界址、四至、用途面积等内容，查清了自然资源所有权状况和自然保护区核心区、试验区、缓冲区各类林、草、土地等不动产登记情况，为自然保护区登记做了有益的探索。
自然资源统一确权登记试点涉及部门多、领域广，时间紧、任务重，为按时高质量完成，宁夏专门成立了领导机构，采取专题汇报与定期召开联系会议相结合、思想发动与专题培训相结合的方式强力推进湿地确权工作。自治区领导先后两次对试点作出批示，并多次主持召开了财政、国土资源、环保等相关厅局及市县为成员单位的试点工作领导小组会议，研究有关事宜；把自然资源相关成员单位增补为不动产登记联席会议成员，便于形成合力，要求在人、财、物给予全面保障。
坚持问题导向，开出“对症良方”
湿地确权，地类实地判读难、类型多、面积大。坚持问题导向，是宁夏确保调查质量的又一法宝。
据了解，宁夏湿地资源调查工作以全区2015年度土地变更调查数据为基础，以全国第二次湿地资源调查成果为依据，利用高分辨率遥感正射影像图，采取内外业相结合的方法，明确分工，责任到人，严抓标准，全面查清了全区林地、草原、荒地、滩涂等自然要素。与此同时，对在实际操作中发现的“湿地图斑与土地利用现状界线不吻合存在重叠和切割图斑现象、湿地图斑跨越自然保护区、湿地图斑套合土地利用现状数据后权属不一致争议较大、地类实地判读不一致”等问题，对症下药，开出了五味“对症良方”：
一是在不涉及权属问题时，参照高分辨率遥感影像，采用四图叠加分析，对明显为同一地类的斑块进行界线调整。湿地内涉及多种土地类型的，收集参照已完成的确权成果，对现阶段无确权成果的，到实地逐一核实，确保调查成果真实、准确。
二是湿地斑块跨自然保护区的，核实湿地斑块划分是否合理，如不合理，调整湿地斑块；如划分合理，探索建立合理的编码规则，进行湿地斑块登记。
三是自然资源存在界限四至边界不清，或四至边界与实际有出入，或权属有纠纷等问题，由所有权人共同到现场指界，签订权属界线协议书，解决权属问题后进行湿地斑块登记。对权属争议确属无法解决的，由所有权人共同签订权属界线争议原由书，湿地斑块暂不登记，只做标注。
四是针对地类判读不一致的问题，坚持以土地利用现状为基础，综合考虑生态功能完整性和国家湿地认定标准，形成双方认可的确权登记成果。
五是尊重历史权利以及各部门和村民自治形成的确权成果。对历史形成的自然资源权利，如农民集体耕种20年以上的依法确权；按照农、林、水各部门形成的草原、林地确权，河湖岸线、水利工程确权成果依法确权；对农民集体因“村民自治”形成的土地承包经营权同样依法确权。
同时，充分利用己有成果资料，开展自然资源自然状况和权属状况调查，最大化地统一了地类认定标准、权籍调查标准和数据库建库标准。通过各有侧重地对全区不同地域，如南部丘陵区、中部干旱带、沿黄灌区等不同湿地资源的调查，查清了宁夏湿地资源的本底；通过厘清权利主体，划清权利边界，为下一步健全宁夏湿地保护制度，推动湿地资源合理开发利用，建立湿地产权清晰、激励约束并重、生态系统完整的生态文明体制奠定基础。
“试点工作也为自然资源确权提出了统一技术标准、规范调查流程、明确登记主体、整合管理体系等合理化建议，为启动全域全要素的自然资源统一确权登记奠定了基础。”张进深有体会地说。
接下来，宁夏厅将加快推动归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度建立，大力推进市县河湖水域划界确权工作，力争在2018年底前完成不低于总任务量的40%，2019年完成不低于总任务量的50%，2020年上半年完成全部任务。宁夏以期通过开展湿地产权确权、水流确权、河湖水域岸线划界确权及全区第三次国土调查工作，推进“生态立区”战略落地生根。
