全国政协委员献策测绘地理信息改革发展

        “健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、加快生态文明制度建设”已被列为全面深化改革的一项重要任务，迫切需要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行动态监测，为自然资源资产的统一确权登记、自然资源资产负债表的编制、空间规划体系的建立等提供保障和依据，已成为两会关注的焦点话题。

　　划定生态保护红线、实施主体功能区制度、建立国土资源空间开发保护制度迫切需要开展生态功能红线监测、主体功能区规划实施监测等，为优化国土资源空间开发格局提供支撑。

　　党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

　　实现国家治理体系和治理能力现代化要求决策必须以客观、准确的各类国情数据为基础。开展地理国情监测，揭示资源、生态、环境、人口、经济、社会等要素在地理空间上相互作用、相互影响的内在关系，科学分析资源环境的承载能力和发展潜力，对于提高政府治理能力具有积极的促进作用。

　　地理国情监测是动态地对地理国情变化进行的监测，包括对地理国情进行的调查、统计、分析、评价和预测等活动，是提高决策管理水平、加强宏观调控力度、提升国家治理能力的一项重要基础性工作。

　　全国政协人口资源环境委员会副主任、国家测绘地理信息局原局长徐德明建议

　　构建地理国情监测动态化体系

　　当前，在经济发展新常态背景下，政府、企业和公众对地理国情信息需要迫切，在实现地理国情监测动态化方面存在工作推动乏力、技术装备落后、成果转化不足等体制机制问题。这些问题阻碍和制约动态化地理国情监测为国家战略规划制定、空间规划管理、区域政策制定、灾害预警、科学研究和社会公众服务功能的发挥，因此全国政协人口资源环境委员会副主任、国家测绘地理信息局原局长徐德明提出“构建地理国情监测动态化体系”的建议。

　　一是着眼于顶层设计，建立健全地理国情动态监测机构。我们应巩固和扩大第一次全国地理国情普查成果，有序地将国务院第一次全国地理国情普查领导小组转变为地理国情动态监测领导小组，并扩充成员单位，围绕制定动态监测发展战略、部署监测任务等内容，建立部际联席会议制度、明确职能分工、增强统筹协调职能，为实现地理国情监测动态化、常态化提供组织保障。

　　二是着眼于创新驱动，推动测绘地理信息事业转型发展。我们应加快制度法规创新，将构建地理国情监测动态化体系纳入《测绘法》和地方性法规等法律规范，对资金投入和使用、工作调度和通报等方面进行严格规范；加快技术创新，以测绘地理信息等相关专业队伍为主，组织科技攻关，研究解决常态化地理国情监测关键技术，建立评价预测模型，加强专用硬软件设施的研发。

　　三是着眼于项目支持，形成国家与地方共同推动的合力。我们应组织开展常态化地理国情监测规划的编制，明确国家、省、市、县级层面地理国情监测的主要任务、阶段性目标和组织方式等，为开展常态化监测提供指导；针对经济社会发展和生态文明建设各领域的急需，设立地理国情监测重大项目，引导和带动国家与地方地理国情监测工作扎实、有效推进。

　　四是着眼于转化应用，切实发挥动态监测成果的作用。我们应建立统一的地理国情监测网，形成“全国一盘棋”“、一张监测图”；建立地理国情信息报告和发布机制，为经济、农业、人口、国土资源、水利等方面开展调查或监测等提供基础，增强动态监测服务大局、服务社会、服务民生的作用；细化国务院《关于促进地理信息产业发展的意见》，加快出台扶持政策，清除妨碍地信产业发展、制约企业活力释放的规定，促进监测成果的及时转化和广泛利用。

　　为实现地理国情监测动态化总体目标，建议强化地理国情动态监测机构建设，并以项目为带动，加快制度创新和技术创新，推动地理国情监测动态化、常态化和实用化。

　　我国地域辽阔、人口众多，目前正处于经济快速发展的转型期，地表变化更趋频繁，地理国情更趋复杂。构建地理国情监测动态化体系作为贯彻落实习近平总书记“四个全面”战略布局的具体实践，在经济发展新常态下意义重大。

　　一是通过实现动态化地理国情监测，揭示资源、生态、人口、经济、社会等要素在地理空间上相互作用和影响的内在关系，为全社会准确认识基本国情和人文信息，提高人们的忧患意识、责任意识、环保意识，助推“美丽中国”建设，加快构建资源节约型、环境友好型社会，满足人们在生产、生活方面更高需求，推动全面建成小康社会提供重要支持。

　　二是通过实现动态化地理国情监测，能够快速获取土地利用、生态变化、城镇扩张等各种地理国情信息，深入揭示经济社会发展与自然资源环境的内在关系和演变规律，为制定国家和区域发展战略与发展规划、调整经济结构布局、转变经济发展方式、推动全面深化改革提供决策依据。

　　三是通过实现动态化地理国情监测，能够超越部门和地方利益，提供客观真实的地理国情统计分析数据，客观、公正地检查重大战略、规划、决策等的落实情况，对于政府依法行政，建设职能科学、权责法定、廉洁高效的法治政府，推动全面依法治国和从严治党提供了客观公正的数据支撑。

　　国务院从2013年开始组织第一次全国地理国情普查，到2015年年底完成普查，将首次形成覆盖全国范围、全要素、多维度、高精度的地理国情“一张图”等普查成果，为构建地理国情动态监测体系积累发展经验。

　　同时，地理国情监测手段不断丰富。“天地图”、智慧城市建设等地理信息监测平台作为服务经济社会发展的重要手段影响越来越大。中国政府向联合国捐赠的世界首套30米分辨率全球地表覆盖数据，以及资源三号测绘卫星、地理国情监测车、测绘无人机等高新装备的配备、测绘技术的飞速发展，都为构建地理国情动态监测体系提供了技术支撑。地理信息产业蓬勃发展，首次从国家层面将地理信息产业作为战略性新兴产业，通过不断优化产业政策、积极搭建产业发展平台、加快推进北斗产业化应用等举措，为构建地理国情动态监测体系提供动力。

　　全国政协常委、民盟中央常委、湖南省国土资源厅副厅长杨维刚建议

　　开展常态化地理国情监测工作

　　近年来，各地测绘地理信息部门陆续开展了一些地理国情监测试点，取得了初步成效。同时，由于地理国情监测是一项全新工作，常态化的地理国情监测体制机制还尚未建立，距离规范化、业务化开展的目标在以下方面还存在着较大的差距。

　　一是全国性地理国情监测工作尚未开展。各地虽已开展了一些地理国情监测试点，但多属于探索性质，缺乏全国层面的统筹规划和组织，监测领域、内容、技术方法、成果体系等存在较大差异，没有形成统一标准。究其原因，是地理国情监测尚未引起各级政府和有关部门的普遍重视，该项工作未被提到战略高度加以推进。

　　二是常态化地理国情监测保障机制尚未建立。地理国情监测工作实现常态化的主要标志是该项工作“进法律、进预算、进职责、进规划”。

　　当前，地理国情监测工作尚未被纳入有关法律法规，需要尽快确立法律地位，以使实施有法可依。

　　地理国情监测属于公益性事业，经费来源应主要依靠各级财政。目前，中央和地方地理国情监测工作缺乏稳定、持续的经费投入，严重影响到地理国情监测有关项目的开展，以及监测所需技术装备水平的提升。

　　测绘地理信息部门在职能定位、数据资源、技术装备等方面具有开展地理国情监测的有利条件。该部门在地理国情监测工作中的职责需要进一步明确和强化，以充分发挥其主导作用。

　　地理国情监测尚未被纳入各级政府经济社会发展规划和相关专项规划中，不利于地理国情监测及时服务于各地经济社会发展需要。

　　针对以上问题，全国政协常委、民盟中央常委、湖南省国土资源厅副厅长杨维刚建议开展常态化地理国情监测工作——

　　一是中央和地方各级政府应尽快组织开展地理国情监测工作。为积累经验，促进建立常态化地理国情监测体制机制，中央和地方各级政府应尽快组织开展地理国情监测工作。尤其是那些已开展监测试点工作、有一定基础的地方，应紧密围绕自然资源管理、国土资源空间开发、区域协调发展、城镇化、海岸带变化、重大工程实施等领域的需求，根据本地区实际，尽快组织开展地理国情监测工作，及时将地理国情监测成果公开发布或提供给政府部门决策使用。

　　二是有关部门应大力支持常态化地理国情监测工作的开展。为做好常态化地理国情监测工作的统筹规划，发改委与国家测绘地信局应合作组织开展常态化地理国情监测规划编制，明确国家、省、市、县级层面地理国情监测的主要任务、阶段性目标和组织方式等，为开展常态化监测提供指导。同时，发改委、财政部和国家测绘地信局应针对经济社会发展和生态文明建设各领域的急需，设立地理国情监测重大项目，引导和带动国家与地方地理国情监测工作扎实推进。此外，我国还应加大常态化地理国情监测科技创新的支持力度，科技部应支持设立地理国情监测科技创新重大项目和工程，开展地理国情监测领域新技术、新方法、新装备的研发。

　　三是加大常态化地理国情监测的保障力度，我国应逐步确立地理国情监测的法定地位，实现其依法依规开展，并利用《测绘法》修订的契机，将地理国情监测相关内容纳入修订后的《测绘法》；尽快将地理国情监测纳入测绘地理信息部门职责，完善管理体制机制；逐步将地理国情监测列入各级政府经济社会发展规划和相关专项规划，确保该项工作有序开展。

　　四是加大财政投入力度，为地理国情监测业务化、常态化开展提供坚实的经费保障。在财政部《政府收支分类科目》“测绘事务”一款下增设“地理国情监测”项，确保中央财政对地理国情监测工作提供长期、经常性经费保障。此外，地方政府也应为本区域内的地理国情监测提供稳定、持续的经费保障。

　　全国政协常委、农工党中央常委、国家测绘地理信息局副局长李朋德建议

　　建立应急测绘联动机制

　　长期以来，在自然资源管理、重大工程建设、区域发展规划实施等方面，由于体制机制不够健全，管理权、执行权、监督权没有分开，对地方政府和有关部门的工作缺乏有效监督和评价。开展地理国情监测能够超越部门和地方利益，提供客观真实的地理国情统计分析数据，客观、公正地检查重大战略、规划、决策等的落实情况，对于政府依法行政，建设职能科学、权责法定、廉洁高效的法治政府具有十分积极的促进作用。

　　特别是近年来，测绘地理信息在汶川、玉树、舟曲等突发事件应急响应处置中发挥了不可替代的重要作用，为灾后救援与重建提供了有效支撑。突发事件应急响应要求信息获取快速、数据处理实时，因此效率是应急工作的突出特点。国家领导人奔赴突发事件区域、国家级专业应急救援队伍抵达突发事件现场后，首先需要的就是突发事件区域灾情信息，通过现场地理信息产品，开展救援部署、确定救援次序、调配救援队伍。测绘正是实现这一功能的最直接手段和有效工具。

　　要实现快速、及时的应急保障服务，需要建立从数据获取装备、处理软件、传输网络到展示分析平台的系列化能力条件。但现有的航空遥感数据获取装备主要面向基础测绘生产，并不能完全适应应急需求，机动、灵活性不足。并且，随着遥感平台和传感器技术的进步，数据处理效率普遍低于获取速度，高效处理软件欠缺。此外，应急测绘需要现场作业，完成航空摄影、数据处理、信息提取、图件制作、产品分发等工作，需要指挥通讯、多级协作，该方面的基础设施及协同机制尚不健全。

　　为此，在现有测绘应急能力的基础上，针对我国突发事件时间、空间上分布特点与当前测绘地理信息应急保障的薄弱环节，全国政协常委、农工党中央常委、国家测绘地理信息局副局长李朋德提出如下3条建议：

　　一是国家发改委支持国家测绘地理信息应急保障基础设施建设的立项，要建设覆盖全国的地理信息交换网络体系，提升地理信息的获取、处理、管理和分发服务能力。

　　二是国家应急指挥体系中应建立应急测绘联动机制，使测绘地理信息部门与应急专业部门的协调机制形成有效应对突发事件的现场信息快速获取、处理、服务和共享能力。

　　三是国家应急指挥信息平台构架中要设立专门的地理信息系统，从而可以基于测绘地理信息库、最新事件信息和行动计划开展科学决策。