新型城镇化建设有助化解产能过剩

城镇化是一把“双刃剑”，在造就经济繁荣的同时，还带来了资源和能源大量消耗、生态环境恶化等问题。中国的传统城镇化主要由政府主导和控制，以人口和产业集聚为特征，表现为过度追求城镇数量的增加和规模的扩大，忽视了城镇化质量。这种以土地财政和工业化为驱动力的快速城镇化是产能过剩的重要原因。为应对传统城镇化中出现的一系列问题，党的十八大正式提出实施“新型城镇化”战略。国家发展和改革委员会印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》明确要求，各地坚持新发展理念，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。新型城镇化的本质是城市现代化，涉及经济、人口、社会和环境等诸多方面，并可通过如下路径助推化解产能过剩。

促进创新驱动与结构升级

技术水平低下是导致产能过剩的原因之一，尤其是降低了相关行业的市场准入门槛，扭曲了企业投资行为，诱发重复建设和过度投资。为了应对宏观经济波动和市场需求变化，技术水平较低的企业往往采取“窖藏”存货或生产要素的方式来提高生产的灵活性，从而加速产能过剩。与依靠粗放型工业化发展模式的传统城镇化不同，新型城镇化作为企业技术创新的重要载体和依托，不仅是企业技术创新活动的密集区，也有利于提高要素资源的配置效率。一方面，城市作为优质要素资源的集聚地，具有典型的技术外部性特征，可以通过降低信息交流成本、提供多样化技术选择等方式，提高企业的研发效率，形成企业创新选择的“技术池”；另一方面，城镇化进程加速了产业的分工与重组，尤其是新兴产业和现代服务业的共同集聚，提高了企业在生产过程中的技术复杂水平和创新能力，进而为产能消化和产业升级提供强大动力。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》也强调，中国城镇化要将创新作为国家发展全局的核心战略，积极推动技术创新、管理创新和模式创新，实现新型城镇化与信息化、新型工业化、农业现代化的深入融合、协同发展。

从产业层面看，产业结构调整滞后是产能过剩形成的重要原因。根据作者测算，在2003—2016年间，中国工业平均产能利用率仅为68%，远低于79%—83%区间的欧美标准。其中，制造业普遍存在产能过剩，尤其是纺织、化纤、造纸、印刷、金属、电子等行业属于严重产能过剩行业。这些行业均属于要素密集型行业，生产要素配置效率较低导致产能利用率低下。产业结构与要素配置效率密切相关，若产业结构不符合要素配置效率提升的要求，则会引发产能过剩问题。新型城镇化着眼于产业结构的优化与升级，不仅能推动工业化向绿色环保、集约高效、创新驱动等方向转变，还能推动农业现代化、工业高新化和制造服务化，为产业结构升级奠定坚实基础。一方面，城镇化进程的本质是产业由低级向高级的演进过程，尤其是“经济服务化”优化了产业间的配置结构和协同效率，强化了城市的规模经济效益，从而提高了产能利用率；另一方面，城市规模扩大对产业结构演化形成正外部性，知识、技术和服务密集型产业会通过市场选择“脱颖而出”，随着这些产业比重的提高，产能利用率也会得到提升。

因此，新型城镇化作为产业发展和技术创新的重要载体和平台，可以在化解产能过剩方面发挥更大作用。

加快人口集聚与需求创造

新型城镇化的核心是“以人为本”，人口向城市的集聚过程会降低工业成本、推动服务业发展和形成新市场，进而产生显著的规模经济效应，带来产能利用率的提高和产出效益的提升。当人口集聚到一定程度还会优化城市经济活动的空间布局，提高经济活动密度，促进生产率增长。在城镇化过程中，城镇人口素质是企业进行“干中学”创新的关键，人力资本越优质越能敏锐地捕捉到创新机会并对产品设计或生产工艺进行改进，从而降低产能过剩和提高产出效益。技术专用性决定了高技术企业的生产要素投入组合，即只有高技能人力资本才能与其技术实现“劳动匹配”。随着城镇化水平的持续提升，人口集聚的外部性会从共享、匹配和学习等方面，对该地区的经济发展形成知识溢出效应，从而提高城市内部的生产要素回报率，即“大城市生产率优势”。

城镇化对消费需求的创造源于人口集聚带来的消费城镇化。如果工业化创造生产供给，城镇化则会释放巨大的消费需求。研究发现，城镇化率每提高1个百分点，将带动7万亿元的市场需求。当产品需求和原材料供应不确定时，企业通常会长期储存一定多余产能，以应对市场波动和维持市场地位，进而形成过剩产能。除此之外，国内外市场需求疲软尤其是金融危机后国际市场的巨大变化，也是导致中国式产能过剩的重要决定因素。与传统城镇化相比，以实现农业转移人口“市民化”为首要任务的新型城镇化将促进城市住宅建设、公共服务、基础设施、教育医疗、社会福利、环境治理等公共投资的大幅扩张，会消化大量的过剩产能。此外新型城镇化形成的人口集聚效应，会对产品和服务形成新的市场需求。

改善公共服务与城乡协调

公共服务均等化是城镇化健康发展的基础条件，但传统城镇化过程中片面强调城镇化率的增长，忽视了与城市规模相配套的公共服务供给，导致“半城镇化”问题较为严重。地方政府为了实现区域经济和财政收入的增长目标，大力推进农地用途转换，开发区、园区、新区、新城等如雨后春笋般在各地涌现，城市建成区规模不断扩张。但这种城镇化在造成产能过剩的同时，也加剧了失业风险，进而给社会保障系统、公共服务体系带来了沉重的负担。事实上，新型城镇化通过优化政府财政投资结构和改善公共服务供给，能更好地解决去产能过程中的转型困难问题。在城镇化推进过程中，地方政府可以利用公共服务投资引导经济发展方向，在教育、医疗、卫生、就业和环保等领域创造良好的投资环境，有助于降低企业的投资和生产成本，提高企业的资本边际生产率和产能利用率。

在统筹城乡发展过程中，新型城镇化要确立协调、平等、一体的新型城乡关系，实现“人—地—业”的协调发展。一方面，要破除土地流转制度、户籍制度等体制性障碍，促进土地、资源、资本、信息、技术、人口等生产要素在城乡之间的流动与重组，进一步优化土地结构、人口结构、产业结构和城乡空间结构，以此来提高要素配置效率和产能利用率；另一方面，随着城乡体系的深度交流、互动并形成合理的分工与协作，城市的集聚效应和外溢效应也越来越显著，这将明显降低企业的生产运营成本，提高劳动生产率，带来城乡居民收入提高与消费结构优化，拉动公共服务和基础设施的消费需求，消化过剩产能。

强化污染治理与环境保护

新型城镇化秉承“五位一体”总体布局的发展理念，以城镇治理现代化为支撑，强调以人为核心的环境管理能力建设，实现环境优美、生态宜居的可持续发展模式。由于污染排放和环境治理根植于各个地区的发展模式、消费结构、历史传统等因素，若要提高环境质量，就需要创建新的激励机制和制度环境。因此，新型城镇化对污染治理与环境改善，本质上是政府通过制定相应的环境标准与实施制度，解决经济主体行为过程中的污染负外部性问题，实现生态环境与经济发展相协调的目标。

新型城镇化建设应建立科学的污染治理投资体系，综合运用法律与行政手段完善污染治理体系，淘汰污染落后产能。一方面，污染治理会在短期内增加企业的生产和运营成本，降低工业企业的生产要素投入和产品市场供给，从而缓和产能过剩程度；另一方面，倒逼企业积极采用新的生产技术和能源技术，并主动淘汰污染落后产能以优化资源要素配置效率，提高产能利用率。具体措施包括：其一，政府要逐步增加对工业污染治理的财政预算，加快环保技术创新，实施环境污染第三方治理措施。其二，不断提高污染排放标准、强化污染者责任，通过建立完善的管理和监督机制对污染治理投资进行监管。其三，地方政府还要完善对污染企业的激励机制，相关税收、排污权交易等制度优惠政策，以便培育良好的污染治理投资环境。其四，加强企业、社会和环保团体的合作，推行各种创新性制度设计，推动公众参与环境监督和治理。

（本文系国家自然科学基金项目“新型城镇化下中国经济增长路径研究：基于结构调整与效率提升的双重视角”（71703153）阶段性成果）

（作者：于斌斌 浙江工商大学经济学院）

来源：《中国社会科学报》