把城市管理行政执法融入生态文明建设

　　5月30日，住房城乡建设部在宁波召开非接触性执法现场会。北京、天津、上海、重庆、郑州、大连等20多个大中城市的城市管理局、综合行政执法局领导及相关部门负责人参加。代表们听取了宁波市城市管理局(综合行政执法局)的非接触性执法经验介绍，参观了非接触性执法现场和智慧城管，对浙江宁波先行先试取得的成效表示赞赏。住房城乡建设部城市管理督导局相关负责人强调，让城市管理行政执法服务生态文明建设，宁波的探索实践值得肯定和推广。
　 　 何为“非接触性执法”
　　宁波市城市管理局(综合行政执法局)局长郑一平介绍，非接触性执法，是指执法人员利用信息技术手段对当事人的违法事实、现场情况进行收集和记录，并形成特定的影像数据资料，以此为证据，经调查、审核、告知、执行程序后，对违法当事人依法给予处罚的执法方式。
　 　破土萌发遇到的3道背景难题
　　任务多，人员少。随着执法职责拓展，管控区域扩大，管理人口增加，执法标准提高，应急保障任务频繁，而人员编制和力量配置长期处于较低水平上。据统计，宁波城市化率从2002年的47%提高到68%，常住人口由540万人增加到760万人，执法事项从361项增加到851项。而执法队员目前编制为1798名，占常住人口万分之三左右。
　　冲突多，保障少。由于执法保障不到位，前几年，抗法冲突事件一度呈上升之势。据不完全统计，2011～2012年全市共发生各类执法冲突1500余起。
　　误解多，理解少。由于受其他城市极端城管执法事件的影响，致使执法环境不容乐观，将城管执法推向了舆论的风口浪尖。
　 　 落地生根打下的3项厚实基础
　　城管执法，深耕10年，为非接触性执法奠定了队伍基础。宁波市城管执法工作自2002年开展以来，紧紧围绕中心，改进作风，在保障市容秩序、服务民生需求、促进社会和谐等方面发挥了积极作用，同时通过社会治理创新，摸索出了一整套以教育服务为主、堵疏结合、行之有效的工作方法，如勤务优化、联合执法等。
　　城管义工，服务9年，为非接触性执法打实了群众基础。2009年我市组建城管义工协会，通过设置文明执法监督员等岗位，在社会参与方面作出了重大探索。目前全市义工人数突破8万，办事处覆盖各区县，服务点覆盖中心城区各街道。
　　智慧城管，发展5年，为非接触性执法打牢了技术基础。2012年宁波市成立市智慧城管中心，对规划部门的地理测绘信息、工商企业征信资源、交警部门的车辆信息和公安部门视频实现了实时共享，为利用技术手段实现执法创新提供了更多条件。
　　开花结果实施的三个发展阶段
　　一是自发探索阶段。2009年，宁波市海曙区试行与公安民警开展联合执法，并在社区设立城管工作室，推进基础建设工作，成为非接触性执法工作雏形；二是试点推进阶段。2014年,召开全市预防和减少执法冲突研讨会，提出在江北、镇海、慈溪、海曙等地试行非接触性执法，并在公安、法院等部门的配合支持下，加强探索实践；三是全面推行阶段。2017年，以落实住建部“强转树”专项行动为契机，全面推进非接触性执法，规范执法行为，逐步化解了执法取证难等瓶颈，有效减少了执法冲突，维护了公平正义。
　　 全面推进非接触性执法工作的主要做法
　　推进执法行为规范化。坚持依法行政，从建章立制入手，修订完善了法律适用、自由裁量权实施、证据收集审查、案卷评查、队容风纪、督查考核等制度，切实提高执法办案社会公信力，实现执法效果与社会效果相统一，全面推行工作清单制，制定公布行政执法的权力清单和责任清单；全面落实执法责任制，建立健全执法公示、法制审核等制度，全面实行执法全过程记录。全面实现阳光办案制，各单位一般程序案件全部纳入市局综合行政执法网上办案系统，加强对案件办理进行全程化、实时化、动态化监管，提高了案件质量，提升了办案效率。
　 　推进执法手段信息化。坚持科技先导，依托智慧城管平台，充分利用视频监控资源，及时发现违法线索，截取事实证据，加强信息技术在执法办案实战运用，实现执法办案与信息技术高效衔接。截至目前，整合规划部门9816平方公里的地理测绘信息资源；实时共享市场监管部门60余万条企业征信资源；完成与交警部门数据交换，实时共享全大市近400万条车辆信息，共享公安、综治等部门视频5.2万余路，自建固定视频2050路（其中高清探头占97%），移动视频320部，车载定位1775台。同时，研发视频智能分析，及时发现街面跨门经营、占道经营等问题；针对人行道违章停车，推出温馨提醒等功能应用，为非接触性执法提供了有力的技术支撑。
　　 推进执法取证程序化。 坚持实事求是，以证据适用为重点，转变执法方式，提高非接触性执法办案透明度、严肃性，实现现场执法与非接触性执法相辅相成。一是注重现场取证和技术手段“双轮驱动”：执法人员从注重现场取证转变为以信息技术手段为主，依法收集影像数据，准确还原当事人违法事实和现场情况。二是注重笔录、影像和音像“三管齐下”：按最高院相关要求，明确证据制作，除常规信息外，随附原声文字记录，视频影像应清晰反映、完整入镜；目前慈溪市执法可视化数据库，累计存档视频已超过1万份。三是注重立案、调查、告知、执行“四步到位”：在立案环节，通过相关监控发现违法行为，及时截取影像资料；在调查环节，及时收集群众证人证言，并进一步收集视听资料作为证据，必要时到其他行政机关查询相关行政许可、登记等资料，形成完整证据链；在告知环节，及时对证据收集制作的合法性、证据的真实性和关联性进行法制审核；在执行环节，按规定依法实施强制执行或者申请法院强制执行。同时，整合办案询问场所视频资源，确保全程跟踪，实现可回溯管理。
　　 推进执法保障联动化。 非接触性执法，离不开相关部门的协作配合和支持保障。目前，全市各地正以不同形式，积极探索建立与法院、公安交警等协作配合保障机制。一是推行“城管+公安”。通过建立专职保障、驻点保障等形式，加大公安保障力度。据不完全统计，目前全市有近百名民警入驻城管，专司保障工作。以海曙区为例，配备30名公安民警，对行政执法实行跟随式、紧密型保障，一旦发生争执及时介入，进行教育劝导，平息暴力抗法苗头，使综合执法威慑力和刚性度较大提升。二是推行“城管+交警”。全市人行道违停与交警联网处理，全面提高了处罚执行率。三是推行“城管+法院”。加强与法院联动，双方互设联络室，逐步形成破解执行难题的“绿色通道”。
　　 推进执法方式人性化。 各区县（市）结合实际，积极践行“721”工作法，深化非接触性执法工作探索和实践。慈溪、象山、宁海等地针对高空抛物等3类违反《宁波市文明行为促进条例》的行为，尝试由违法行为人自愿申请参加志愿服务，折抵经济处罚。海曙区试行“扣分制”，对出店经营等轻微违规行为实行首次免处罚，扣分累计到一定程度按规定给予不同处罚。这些举措，既减轻了违法行为人经济损失，又提升了当事人文明意识，树立了社会文明新风。
　 　全面推进非接触性执法工作的主要成效
　　 锻炼了执法队伍。 非接触性执法从一定程度上解决了当前一线人员数量不足、工作强度较大、矛盾冲突激烈的难题，提高了管理效率，提振了全市城管执法的精气神。同时，通过“镜头”强化执法人员、管理相对人的监督约束，既预防执法冲突事件发生，更倒逼执法人员规范执法行为、提高执法过程证据收集水平，调动了全市执法队伍主观能动性，实现了“要我干”到“我要干”的大转变。
　 　拓宽了执法方式。 非接触性执法，更多地通过视频探头还原违法事实，虽然实现了人的不接触，但技术的接触变得更为频繁，更为普遍。现代信息技术在执法领域的深入应用，为执法方式方法创新提供了更多可能；部门协同执法，为基层一线执法队员提供了更强保障；广大市民的热情参与，为文明执法树立了更高标杆。
　　 转变了执法理念。 “执法就是服务”，以非接触性执法为突破，从满足群众期待的关键小事做起，不断改善群众身边的工作生活环境，使执法更加贴近基层、贴近群众、贴近实际。并寓执法于服务，加强日常巡控，推动了城管执法向源头化解、前端管理和事前防范转变，及时将违法违规行为消解在萌芽状态。
　 　放大了执法应用。 在强化执法的基础上，以践行“721”工作法为主线，聚焦管理，优化服务，相继推出“杨梅地图”“橘子地图”等系列民生地图，为供需双方搭建信息平台，变被动管理为主动服务；推进社会自治，实行行业自律，推行“小巷总管”“民间路长”等方式，落实环境卫生责任制，开展沿街商户联盟，有效节约了执法资源，使政府的“软服务”“硬管理”转化为推动城市管理工作的“源动力”。（省综合行政执法指导局　供稿　作者　魏光华　编辑　朱宇心）