数字时代国家治理现代化和行政体制改革研究

[摘 要] 经济全球化、社会信息化深入发展，互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，国家治理所关注的整个经济社会正处于前所未有的数字化转型中，国家治理新手段、新途径和新模式不断涌现，党领导全国人民有效治国理政面临新的机遇和挑战，信息化必将发挥不可或缺的重要作用。

党的十九大报告提出，新时代中国特色社会主义思想，明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是党中央站在新时代、新征程的起点上做出的重大战略抉择，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，与党的十八届三中全会的核心思想一脉相承，也是我们党和国家需要始终贯彻如一的历史使命。

当前，经济全球化、社会信息化深入发展，互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，国家治理所关注的整个经济社会正处于前所未有的数字化转型中，国家治理新手段、新途径和新模式不断涌现，中国共产党领导全国人民有效治国理政面临新的机遇和挑战。如何健全党领导人民管理国家事务的制度体系，如何实现全面依法治国，如何深化机构和行政体制改革，如何提高国家治理能力，信息化必将发挥不可或缺的重要作用。

一、准确理解国家治理的中国本质与内涵

国家治理作为一个理论话题，有来自东西方不同的历史源流。对西方学者而言，“治理（governance）”一词来源于拉丁语“gubernare”，意味着“掌舵”。拉丁语又翻译自希腊语 “kybernetes”, 后者经常被类比为“政府的艺术”。在当代西方政治学和行政管理理论中，“治理”是指由包括政府在内的多种利益主体按照法律规定相互制约、形成社会秩序的过程。 [1]自20世纪60年代以来，国家治理理论研究日益兴起，各国学者的理解和表达呈多元化，并随着时代的演进持续更新其内涵，其核心是强调非国家主体（nonstate actors）在治理中的角色、消解国家(state)或政府在国家治理体系中的核心作用。在新的治理框架下，治理指的是治理模式的发展，其中在公共部门与私人部门之间以及其内部的边界已经模糊了。一度占主流地位的治理理论认为，治理本质在于关注治理机制，这一机制并不依赖、求助于政府的权力和制裁。 [2] 但对各国现代化和国家治理演进的历程分析表明，在有效的国家治理体系中，国家或国家机器一直处于中心地位；很多国家治理的失败，根本原因是国家的失败（state failure）。[3] [4]

基于我国的“治理”史观，最早可以追溯至春秋战国时期，《大学》谓之“治国平天下”，《管子》则以“牧民”表达国君对政事的管理，《国语》还专门描绘了“天子听政”的盛景。从我们国家和民族的文化传统来看，“国家治理”中的治理就是指统治者“治国理政”，国家和政府是唯一主体。

中国共产党第十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力现代化，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。中国的国家治理体系与治理能力，无论理论还是实践，都不是西方现代国家治理的简单翻版，也不是中国传统的简单延续，而是立足中国革命和现代化建设实践、借鉴古今中外历史经验而做出的重大理论创新和实践探索。[5] 特别是习近平总书记近年来关于治国理政的一系列重要论述，具有宽广的历史视野、宏大的理论格局和独有的创新特质，创设了中国国家治理体系和治理能力现代化这一具有重大历史意义和现实意义的理论话题和政策议程，为我们创新国家治理理论体系和话语体系指明了方向 。[6]

习近平总书记明确指出，一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。习近平总书记强调，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现；国家治理体系是在共产党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。

中国共产党领导人民建立了社会主义性质的人民共和国，推进了现代化建设事业。习近平总书记指出：“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，是一项前无古人的事业，没有先例可循。马克思、恩格斯未能进行这方面的实践，其他国家也没能很好解决这个问题。”自中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来，我国实现国家独立、人民当家作主，实现了政治稳定、经济发展、社会和谐，开创了社会主义现代化建设事业的良好局面，这说明我国国家治理体系和治理能力建设的道路是正确的，我国的国家治理体系总体上适应了我国国情和发展要求。同时，我国经济社会发展距离人民群众所期待的，真正实现现代化，实现社会和谐稳定、国家长治久安，还需进一步完善国家治理体系、提高国家治理能力。

推进我国国家治理体系现代化，涵盖了执政党管理国家的所有制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规。在我国的现阶段国情和基本政治制度下，中国国家治理体系和国家能力现代化，核心是中国共产党代表和领导人民更加有效地科学执政、民主执政、依法执政。中国的国家治理体系，强调中国共产党在总揽全局、统筹各方的格局下，立足于党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安，党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等各方主体共同发挥作用，依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。

二、深化行政体制改革是推进国家治理现代化的客观要求

国家治理体系是一个整体概念，行政机构是构成国家治理体系的最重要的子系统、最核心的单元。改革开放以来，行政体制改革一直是我国政治体制改革的重要内容，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设全过程。党中央、国务院始终高度重视行政体制改革。1992年确立建立中国特色市场经济以来，党的十四大、十五大、十六大、十七大先后提出“要下决心进行行政管理体制和机构改革”“深化行政体制改革”“深化行政管理体制改革”“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案”等改革要求和目标。党的十七届二中全会审议并印发了《关于深化行政管理体制改革的意见》，绘制了我国行政管理体制改革的总方略。

党的十八大报告提出，要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十八大以来，政府机构改革和职能转变迈出坚实步伐，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，国家监察体制改革试点取得成效，行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。

当前，我国正处于决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的新征程，习近平总书记所作的党的十九大报告就深化机构和行政体制改革做出重要部署，赋予新时代行政体制改革新思想和新使命。未来一段时期，深化机构和行政体制改革，必须立足于坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设，必须兼顾更好适应我国发展的新的历史方位与更好适应我国社会主要矛盾变化，必须瞄准推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。在顶层设计上，要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，明确职责。在转变职能上，要加大简政放权力度、深化行政审批制度改革，要坚持放管结合放管并举，创新监管方式，优化办事流程，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。在事权分配上，要优化地方各级权力配置，赋予地方政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并办公或合署办公。 [7]

三、从政府工具视角审视国家治理现代化面临的机遇与挑战

国家治理与公共政策一样，属于公共行政研究的范畴。关于国家治理和社会发展的最新政治学和经济学研究表明，现代国家治理体系与治理能力的核心，是一种现代国家制度（state）作为一种“建制性权力”（Infrastructural power）在治理体系中居于主导地位，也就是国家通过构建一系列制度而使国家的权力能够穿透性地、常规化地作用于整个社会。[8] [9]而以科层化组织结构、任人唯贤的用人程序为基础管理政府机构，构成现代国家最显著的组织形式，是现代国家治理体系的重要组成部分，行政管理体系的能力和效率，反映的是国家治理能力和效率。针对国家治理体系中的政府角色和作用，日裔美籍学者弗朗西斯?福山提出可以从政府工具的观点来审视国家治理体系和治理能力，对治理能力的探索具有较强的普适意义，因为在威权政体中可能存在很好的良治时代，而民主政体国家往往也会遭受不少糟糕透顶的治理实践。 [10]

讨论政府如何有效运作，一直是现代政治学和公共行政研究国家治理体系和治理能力的重要内容。在信息通信技术高度发达的时代，英国公共管理研究著名学者克里斯托弗?胡德（Chtistopher Hood）提出并不断完善的政府工具理论，对于我们理解数字时代的国家治理体系和治理能力问题提供了一个非常有效的分析框架和理论视角。胡德认为，国家、政府能够有效地履职是建立在四大类重要的政府工具上的，这四类工具由信息节点（Nodality）、政府权威（Authority）、公共财富（Treasure）、政府组织（Organization）构成（简称为NATO分析框架）。利用这个工具主义的分析框架，我们可以研究政府如何有效运作，从而审视国家治理的成效。 [11]

在NATO分析框架里，胡德借助系统论方法将政府工具抽象描述为政府与行政对象发生联系时所用的探测器（detector）和矫正器（effector），强调政府（通过政府组织）是如何作用于社会，而不讨论政府内部发生的事物。其中，信息节点是最基础的一类工具，也是与其他三类关系最紧密、组合应用最为广泛的治理工具。他认为，所谓信息节点是指具有处在信息网络或社交网络（不一定是正中间）当中的属性，政府就是典型的“信息节点”。

与此同时，政府作为“信息节点”具备有别于其他群体的关键特征，政府信息节点在国家社会所处的中心位置，是其他组织和个人所无法企及的。首先，政府节点具有法律授予的权威地位，是其他组织和个人所无法拥有的。这个节点能够正式颁布命令、令行禁止、保障安全、公正裁决，比其他信息节点在获取和使用信息方面具有优势，其发布信息的影响力也远远超过其他组织和个人。其次，政府节点拥有强大的资源和财力作为支撑，是任何组织和个人难以匹敌的。最后，政府信息节点拥有庞大的组织体系作为后盾，是其他组织所无法抗衡的。中央和地方各级政府形成的组织网络、人员队伍、机器设备等基础，决定了这个信息节点的强大执行能力。此外，如果把社会治理视为基于授权的政府职能向外延伸的过程，政府信息节点的作用将得到进一步强化和扩展。

从某种意义上而言，“政府组织”工具可看作是信息节点、政府权威和公共财富的混合物或衍生物，是它们的一个子集，而非同一集合中的一个元素。但是在这里“政府组织”被视作是与其他三种资源不一样的资源，因为所有其他工具并不可能完全独立存在，并且完成自己的使命，必须依靠具体的人、物、机构来实现信息节点、政府权威、公共财富，或者完全可能从政府组织中派生出信息节点、政府权威或者公共财富。对于信息节点工具而言，比如高速公路上摄像头自动拍照或者巡回警察使用移动测速仪，都需要路政局或者交警支队作为长效机构存在，来保障这些节点功能的日常运行。对于政府权威工具而言，比如最常用的行政许可指令，一纸执照或证书的背后离不开认证机构的设立和庞大评估人员队伍的工作，需要这些机构和人员对经营主体进行资格审核。对于公共财富工具更是如此，国家最主要的资金来源是税收，无论是核定税款还是税务稽查，没有庞大的税务工作人员队伍，国库恐怕是颗粒无收。

四、数字时代现代国家治理和行政体制改革的新机遇

新世纪以来，我国政府积极运用数字技术提升执政能力，并把电子政务作为解决政务公开、廉政勤政、提升政府管理和服务水平等问题的一项重要工作来抓，信息通信技术日益广泛应用于政府部门，在实现政府监管和公共服务创新、推动行政体制改革、建设法治政府和服务型政府中发挥举足轻重的作用，已经成为提升治国理政能力的重要手段，数字时代成为基于信息传递扩散的多元化治理工具充分发挥效用的舞台。

（一）技术赋能：数字技术极大扩展了政府的“耳目”

今天，在互联网普及并广泛渗透人们生产生活每一个角落的同时，政府信息节点工具监测能力也在持续改进，政府机构的外延极大扩展，政府的“耳目”已经无处不在。

在交通领域，摄像头技术已彻底改变了政府监测超速司机的方式。理论上，它的作用还能进一步延伸，成为施行广泛综合、动态可变、差异化定价的道路收费计划的基础。新加坡已将此方案在道路拥堵治理中付诸实施。而数十年前要实现这一能力需要配备成本高昂的一大批卡口和收费人员。

在支付宝、微信等移动APP的帮助下，天然气和电力用户可以轻松解决家用能源短缺问题。这些数字化技术基本上能够用来在资源短缺时代提供差异化限量配给，比如中断年轻健康人群的供给，而把资源接入留给老弱人群。基于各种途径从人们使用银行卡和电子账户中获取信息，政府就能够更具体了解人们的财务情况。通过使用这些数据的相关技术分析，政府变得越来越专业而精巧，实时监测人们在金融领域的一举一动，并达到精准及时征税的目的。

实际上，GPS、北斗等定位导航技术也给公共安全保障提供了许多新的选择，今天的电话手表已经成为适龄儿童的手腕标配，孩子的父母可以在手机上实时确认孩子的精确位置，同样的技术方案也使用在汽车车辆的防盗失上。遍布道路和街巷的数字技术探测器还可以达到矫正器的效用，最典型的案例就是机动车司机一旦感觉会受摄像头监控，肯定会急踩刹车。监控摄像头的设置往往会有明显的告示，摄像头存在的信息会对反社会行为或犯罪活动起到威慑作用。

（二）技术使能：政府的精准治理能力和水平大幅提升

数字技术增强了政府工具的群体定位精准性。如果未来仍然延续这样的趋势，或许可以期待政府发送群体定位信息朝着更加复杂精巧的方向发展，即传播理论中的窄播。如果我们属于政府关注的目标群体，如吸烟者、肥胖症患者、把废物放错垃圾箱的人，政府可以通过我们的邮件或手机相对容易地发送直接信息，而不是用类似贴海报这样容易被忽略的方式。

数字技术也会给特定人群带来更加精细的电子甄别。这些人群介于需要快速跟踪或有最高通行权的特殊群体和会被处处阻拦或无须紧密跟踪的群体之间。一些学者则把这一差别化趋势称为“社会分层”。 [12]当数字时代的法定权威指令与组织机构工具关联起来使用，就能够期待看到显著变化。“零接触”征收方法，这意味着我们的福利和税款是用电子支付，如果我们被纳入某些特定的社会群体或人口范畴，由此触发了政府的现金征缴机制，我们的电子银行账户金额将自动减少。

在社会保障领域，个人银行账户信息、房产信息、股票和有价证券信息的在线连通，已经为社会救助领域的骗保、骗补等行为筛查提供了众多选择。在不远的将来，基于大数据和人工智能技术就能实现从每个人在网络世界的购物、饮食、出行、搜索等行为数据进行个人精准画像，基于耗时耗力的传统家计调查的社会保障体系将会被更加精准、动态的数字化审查机制所替代。

（三）政务再造：互联网络成为推动简政放权监督器和优化公共服务流程催化剂

互联网络的兴起和不断发展，为提高政府行政效率提供了难得的契机，政府机构运用现代计算机和网络技术，将管理和服务职能转移到网上完成，向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务，从根本上改变了传统政府的行为方式，使政府运作和管理业务数字化、网络化、智能化。

政府各级网站及时公布简政放权进展，体现了让权力在阳光下运行。李克强总理上任之初承诺，本届政府要将国务院各部门的1700多项行政审批事项砍掉三分之一。中央机构编制网及时披露简政放权的各项进展，到2015年只用两年多时间就实现取消和下放了800多项行政审批事项，公布取消了211项职业资格[13]，到2017年9月，多数省份行政审批事项减少50%左右，有的省份达到70%，减少各类“循环证明”“奇葩证明”800余项。[14]

网上电子监察系统成为行政审批事项优化服务和公开监督的窗口。湖北省级行政审批电子监察系统有效提高了行政审批的效率和质量，强化了过程监督；将行政审批事项的服务时间缩短了三分之二，增加了行政透明度，提高了政务服务水平。辽宁省网上审批平台建成“一库四平台”，即行政审批资源库、基础支撑平台、审批办理平台、电子监察与法制监督平台、网上服务大厅，年受理申请共40000余件，累计办结39700余件，对于规范权力运行、强化权力监督、提高行政效率具有重大意义。[15]

公共服务线上线下相结合，优化并构建了全新公共服务体系。国家税务总局积极探索“互联网+税务服务”新模式，围绕便民办税，拓展资源共享，突出智慧应用，初步形成了“网上办税为主，上门办税为辅，自助办税终端补充”的多元化纳税服务体系，90%以上的省份初步实现纳税人“足不出户”办理各项涉税事宜，配备了大量自助办税终端系统，实现了申报、缴税、发票认证、验旧等业务的自助办理。[16]

（四）协同政府：“互联网+政务”促成了基层协调机构与政府服务的逐步健全

近年来,公共服务的提供已经不再强调逐级放权、分解职能或建设具有单一目标的组织,而是强调采取更为综合的方案,向协同政府、整体政府方向发展。公共行政中的孤立个体不断向正式和非正式的联合网络转变,这已经成为一种全球的趋势。公共服务由单一渠道服务向多渠道一体化服务转变，并向以人民为中心的个性化服务方式转变。

“一号一网一窗”等政务服务新模式不断涌现，成为基层政府机构整合、资源集中、服务协同的新范式。南京市在推进“行政权力网上公开透明运行”的基础上，围绕“互联网+政务服务”，建设网上办事大厅，与实体大厅融合，为群众提供“线上线下、虚实一体”的政务服务。广东省建设全省行政审批、社会化服务项目统一申办受理平台，省直30多个部门的300多个事项纳入同一平台，办事人只需登录一次就可以办理31个省直部门的业务。内蒙古扎兰屯市利用互联网建立连接乡村三级的“农民办事网络服务平台”，村民可查询涉农政策、咨询农技难题和办理业务。[17]

“政务APP”打造了以人民为中心的“随时随需随地随享”的公共服务平台。北京、上海、广州、深圳等地发布在线服务APP，方便群众通过手机获取政府信息和服务。北京市推出“北京服务您”移动APP，集承了10大类、130项公共服务。[18]广州市交通委联合广州移动推出的移动APP“行讯通”，向市民提供路况、实时公交、停车场、的士、铁路、航班等各类交通信息服务。

（五）数据治国：大数据推动政府监管方式的持续创新

大数据是数字时代的重要战略资源和核心创新要素，已日益广泛渗透经济社会各领域，有力促进了技术创新、管理创新和服务创新，特别是将不断强化政府信息节点的作用，提升政府收集海量数据、分析提取、形成有效决策的能力，成为信息化推进国家治理现代化的新理念和新手段。

政府核心业务数据库建设稳步推进，信息节点作用不断增强。根据对中央40个部门的电子政务调查显示，目前绝大多数部门的核心业务都有数据库支撑,核心业务数据库覆盖率总体在80%以上。国家建成了一批重要基础信息库，公安部利用金盾工程建成了覆盖超过13.5亿人口的国家人口数据库；国家统计局实现共计160余万家企业及个体户通过统计数据联网直报平台系统报送数据；国家工商总局已经建成了完整的企业法人数据库；民政部和中编办建设了社团和事业单位信息库；国家发改委牵头的国家自然资源和空间地理基础信息库已建成并投入运行。此外，金融、税收、质检、社保、教育等关键领域也都建成了一大批信息库。

从共享效果上看,信息共享和业务协同初步取得成效。中央各部委围绕宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的需要,积极推进信息共享和业务协同，不断扩大应用领域,特别是在综合治税、人口管理、公共服务、应急管理等方面大大提高了行政效率和服务水平。例如，税务总局继续会同人民银行和财政部，进一步总结税银横向联网电子缴税系统应用试点经验，扩大应用推行范围。公安部和人民银行2007年共同建设了人口信息联网核查系统，为全国银行各网点机构提供联网核查，利用假名开设账户进行诈骗的案件得到有效遏制。

五、数字时代行政体制改革的思考

我国国家治理还面临发展不平衡不充分的突出问题，要立足于当前经济全球化、社会信息化深入发展的大背景，发挥政府信息节点作用，加快健全和完善电子政府建设，以信息化促进国家治理体系和治理能力现代化，促进机构和行政体制改革。

一是结合新一轮机构改革，把政府部门管理创新与电子政务建设一体推进。通过信息化倒逼行政审批制度改革，真正把这场“自我革命”进行到底，推动政府部门转变职能方式，实现信息共享、流程再造和无纸化办公，切实把简政放权推出的权力清单、负面清单和责任清单落实到网上政务大厅的在线便民服务，全面提高行政效能，进一步优化政务环境。

二是充分运用云计算、大数据等信息技术，持续推进政府信息节点的能力建设。统筹国家基础数据资源建设，全面建成人口、法人、自然资源和地理空间、法律法规、宏观经济、金融、信用、文化、统计、科技等基础信息数据库。整合各类政府信息平台、信息系统和数据中心资源，依托现有平台资源，集中构建统一的互联网政务数据服务平台和信息惠民服务平台。

三是加强基于信息共享的业务流程再造和优化，提高信息化条件下政府治理能力和公共服务水平。完善政务基础信息资源共建共享应用机制，按照国家政务信息资源相关标准进行政务信息资源的采集、存储、交换和共享工作，坚持“一数一源”、多元校核，统筹建设政务信息资源目录体系和共享交换体系。依托政府数据统一共享交换平台，加快推进跨部门、跨层级数据资源共享共用。稳步推进公共数据资源向社会开放。

四是以信息化手段持续提升国家和各级政府能力建设水平。推动“互联网+党建”，支持统筹建设全国党员信息库和党员管理信息系统、党员教育信息化平台，提高党组织建设、党员教育管理服务工作网络化、智能化水平，推动整合基层党建信息化工作平台和网上民生服务，支持建设监督执纪问责信息化平台，助力全面从严治党。统筹共建电子政务公共基础设施，加快推进国家电子政务内网建设和应用，支持党的执政能力现代化工程实施，推进国家电子政务内网综合支撑能力提升工程。完善政务外网，支撑社会管理和公共服务应用。

作者：高世楫  廖毅敏

来源：《行政管理改革》