关于国土资源部最新政策对我市报批工作影响及建议

一、 背景

为深入贯彻中央、国务院最严格的耕地保护制度、加强对基本农田的特殊保护，国土资源部于今年的7月、8月先后出台《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规[2016]8号）（以下简称“8号文件”）及《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）（以下简称“10号文件”）。这两大最新政策的出台对当前国土报批工作造成巨大影响，我市报批工作基本停滞。本文将具体分析这两大政策带来的影响，并提出相应的对策，以保障我市报批工作顺利开展。

二、 政策内容

（一）耕地占补平衡

根据国土资源部8号文件规定，“单独选址建设项目涉及占用耕地，受资源条件限制，难以做到占优补优、占水田补水田的，可通过补改结合方式，在确保补足耕地数量基础上，结合实施现有耕地提质改造，落实耕地占优补优、占水田补水田。按照部有关规定，铁路、高速公路和大中型水利水电等稳增长重点建设项目，可对补充耕地和提质改造进行承诺，其他建设项目在完成补充耕地数量的前提下，可对通过提质改造落实占优补优、占水田补水田进行承诺。鼓励各地采取措施，先行实施提质改造，实现‘先改后占’。”“各类城市建设涉及占用耕地的，必须落实先补后占和直接补充优质耕地或水田要求，实现耕地占补平衡，充分发挥平衡制度约束作用，倒逼城市挖潜利用存量土地、节约集约用地。”

（二）永久基本农田

根据国土资源部10号文件规定，“永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用，坚决防止永久基本农田‘非农化’。不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久进本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。符合法定条件的，需占用和改变永久基本农田的，必须经过可行性论证，确实难以避让的，应当将土地利用总体规划调整方案和永久基本农田补划方案一并报国务院批准，及时补划数量相等、质量相当的永久基本农田。”

三、 政策影响

目前，两大政策中关于耕地占补平衡、永久基本农田不得占用的要求已成为我市用地报批的最主要制约因素，报批工作几乎全面停滞，批次项目主要受8号文件的影响，单独选址项目又受10号文件的制约。现在永嘉2016年第一批次项目用“补改结合”方式上报之后，已经被省厅退回；省厅窗口已经停止受理涉及基本农田的规划调整项目的报批。目前包括瓯海健康小镇、市域铁路综合开发地块等批次项目，以及三澳核电等省市重点工程的规划调整无法报批，下一步还有市域铁路S2等项目仍然会受到政策的影响。

四、 应对措施

（一）耕地占补平衡

理论上，有三种途径可以实现耕地占补平衡：一是争取省统筹耕地占补平衡指标；二是向外市购买耕地占补平衡指标；三是自力更生，加大垦造耕地力度。但这几年全省的重点建设项目很多，省政府耕地占补平衡指标库里的资源已所剩无几，国家重点项目省统筹只能保障三分之一，一般项目不予安排；另向外购买指标非常紧张，丽水、衢州和湖州地区已经开始惜售耕地占补平衡指标，而且大部分都是旱地，质量等级也较低，都在10等、11等左右。而我市的滩涂资源，由于开发起步较晚，开发周期长，短期内无法提供可用于占补平衡的耕地，滩涂垦造耕地工程推进也较为缓慢，且新垦造出来的耕地的质量等级也会比拟建设占用的耕地质量等级要差。

因此，实际上要做好耕地占补平衡工作，需做到以下三点：

1、大力推进垦造耕地工作。全市要再发动一轮垦造耕地的热潮，必须拿出2012年“奋战一百天、拿下五万亩”的工作劲头，强力推进垦造耕地工作。新一轮垦造耕地工作必须注重质量等级的问题，在设计阶段就要因地制宜，高标准的规划设计，能造水田就要造水田，能造高标准农田的就要设计造高标准农田。此外由于我市库存可用于占补的资源几乎没有，因此新垦造的（包括在造）的耕地施工组织必须合理安排，要全天候的作业，在最短的时间内要完成竣工验收一批，否则今明两年的用地将无法报批。

2、尽量挖掘盘活转而未供土地。由于新垦造耕地到验收入库要有一个周期，尤其是滩涂围垦比山区垦造旱地相对工期要长，至少要半年以上，所以“远水解不了近渴“，解决”燃眉之急“的唯一出路就是盘活一批转而未供土地。各地要对现有的转而未供土地进行逐宗核对，对短期暂无开发利用安排的，耕地质量等级较好的地块盘活出来，用于近期急需建设项目报批，今后这些地块需要开发建设时，再按今后政策进行农转用报批，以到达“时间换空间”的目的。在此要建议向省厅争取，盘活指标可以用于市本级中心城区报批的政策。

3、继续多途径筹措耕地占补平衡指标及推进“旱改水“及质量提升工程。由于我市的可开垦耕地的后背资源毕竟有限，因此还必须各显神通，多渠道筹集耕地占补指标（包括争取省统筹及异地调剂），不管是水田、旱地，不管耕地等级如何，只要价格合适，还是要想办法多筹集一些，因为国土资源部8号文件规定，单独选址项目还是可以通过“补改结合”方式实现”占水补水、占优补优“。而我市”十三五“期间一大批基础设施项目要建设，仍然需要”旱地+旱改水+质量提升工程“的方式进行解决补充耕地。另外今后在补充耕地指标的使用上，各地一定要精打细算，做到精准配置。

（二）永久基本农田

1、建议上级能按照原规划思路，多预留少量永久基本农田指标，为部分项目规划的不确定性留有一定的可操作性。如（1）线性工程项目，由于线性工程项目，在规划编制时难以准确确定项目的用地范围，往往在农用地转用和征收时项目用地范围发生部分偏移或改变；（2）农民建房，农民建房基本上都是400平方米以下，农民建房的选址大多是选址在自己的自留地中，位于永久基本农田保护区中，农民建房的意愿与需求也无法在规划编制时确定，而且在本轮规划调整完善的技术要求中，不允许存在面积小于400平方米的碎图斑；（3）省重点项目，按照国土资源部10号文规定，除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避让的外，其他任何建设都不得占用。如此一来，一些规划编制时不确定的省重点项目，将无法实施。

2、积极建议并做好重新划定永久性基本农田和修改土地利用总体规划调整完善成果的准备。就目前的政策要求来看，即使能给予预留的永久性基本农田指标，使用条件也是非常苛刻的，审批程序也将更加复杂，因此，各地国土资源部门要积极建议上级要给予重新划定永农的机会，并做好以下几方面工作：一是要及时向当地政府做好政策解读，提前谋划；二是要理清思路，及时掌握永久性基本农田保护任务、新增建设用地规模、耕地保有量任务等控制性指标，提前谋划规划空间布局；三是要多方沟通，及时掌握各相关部门十三五期间的项目用地情况，尽可能准确掌握项目用地范围，以应对规划调整完善成果修改做好准备。

五、 结语

面对当前国土报批工作难的严峻形势，我们将始终遵循“保障发展、保障重点”的原则，主动提前介入重大项目，从项目选址、规划空间预留及调整、项目用地预审、计划争取等各环节，积极与我市各部门以及市局相关处室对接，并多向省厅汇报，保障项目用地，推进项目建设。