唤醒监督权 摸清“糊涂账”

　　核心提示： 财政资金闲置和政府高额债务并存，固定资产闲置，这是全国普遍存在的两个难题。从2014年至今，云和县人大常委会通过特定问题调查，查清了云和县政府的“家底”，推动了财政存量资金和固定资产管理改革。云和人大这一做法引起了社会关注，全国人大专门组织调研组前往云和调研。
　　烧过土灶的人都有这个经验：灶膛里柴火不能放太多；柴火塞得越多，空间越小，氧气越少，火越弱，最后火苗没了只剩冒烟。
　　一个县域的发展，也像在灶膛烧火。钱、土地投入太多，没有科学规划，堆积在那里，反而减少了空间，成为负担。从2014年初至今，云和县进行了一系列针对政府存量资金、固定资产管理的改革，清理了无序“堆积”的“柴火”，减轻负担、腾挪了空间。
　　财政资金闲置和政府高额债务并存，以及城市发展中闲置的大大小小固定资产，是全国各地普遍存在的两个问题。云和通过什么方式破解难题、并得到全国人大的肯定？
　　云和县人大常委会的“招式”是：特定问题调查权。这是宪法赋予人大的七大监督权之一，但在全省乃至全国鲜有使用。
　　困境：深陷难解之“局”
　　“一年20亿元县级财政承担的预算，每天一睁眼就要落实五六百万元，这是什么感觉？”10月是县级财政预算编制的繁忙季，云和县财政局副局长陈文平每天早上醒来就想着这个问题。3年前，这个“感觉”就是“头痛”。
　　云和是浙西南的一个小县，面积978平方公里、人口约11万，是丽水9个县（市、区）中最小的。
　　“麻雀虽小，吃用不少。”云和县人大常委会主任马国华介绍，2013年7月，县人大常委会听取审议该县2012年度预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告时发现：“一边，每年要支付高额利息向银行融资，一边，却有大笔资金躺在财政账户里‘睡觉’。我们一直在‘拆东墙补西墙’。”
　　问题一目了然，可想改变却没那么容易。半年后，云和县人大常委会主任会议专题听取县审计局关于存量资金问题整改落实情况。“结果跟以前一样，政府想改但改不了。”在审计部门工作11年的云和县审计局副局长魏唐华感叹。
　　涉及单位多、时间长、工作量大是解决存量资金难的表象。但深层次的问题是出在粗放的财政理念上。“近几年，不少一级预算单位的预算执行率低于80%，个别单位甚至不到60%。”马国华分析说，有些单位认为只要多要来钱，能不能花完无所谓。后来的调查发现，该县最早形成结转的项目已结转14年。
　　与存量资金并存的，是固定资产管理难题。近年来，随着“撤扩并”的推进，特别是云和实施“小县大城”战略以来，厘清政府固定资产越来越迫切。比如，原14个乡镇调整为4个街道3个镇3个乡后，不少乡镇政府闲置的办公楼如何处理？因城市规划调整等原因，征而未批、征而未用的土地有多少？城市建设中，边边角角的土地怎么处置？因历史原因，产权不明的固定资产又有多少？
　　“‘边角料’如果不清理，易产生违搭违建；征而未用的土地易形成纠纷；闲置资产是一种浪费，也有可能被人侵占。”云和县土地储备中心主任陈露明说，这些问题不解决会形成新的问题。
　　突破：动用“沉睡”权力
　　“问题很早就发现了，政府、财政等也开过方子，但因量大、涉及单位多且受现行财政体制影响，收效不明显，只能聚合全县力量下猛药了。”云和县人大常委会财经工委主任梁殷说。
　　2014年2月，云和县正式将开展财政存量资金特定问题调查列入县人大常委会年度重要工作。
　　什么是特定问题调查？当时很多人不清楚。
　　这是一项“沉睡的权力”，早在1954年宪法中即有明文规定。“在我们之前，从云和到丽水、浙江乃至全国，几乎没有地方动用过这项权力。”梁殷说，加之调查内容非常敏感，县人大、政府都有不小的压力。
　　这又是一柄“尚方宝剑”。2007年开始施行的《监督法》中，第七章对其加以规定。其中第四十二条明确说到：调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。
　　没有经验可以借鉴，无法预估调查过程中、调查后可能产生的问题，云和又为何毅然启动了这项调查？
　　“云和经济社会发展遇到‘瓶颈’，问题必须解决，这是天时；云和是个小县，经济总量不是很大，可以作为一个基层探索，这是地利；党委、人大和政府都有关键人物推动，是人和，三者合一促成了云和开启特定问题调查。”魏唐华说。
　　关键人物中，马国华以及梁殷两人有些特殊。
　　马国华当过分管工业的副县长、分管财政的常务副县长。“当家方知柴米贵”，他清楚解决难题的必要性，又熟悉政府机关的运行方式和症结所在。梁殷1984年拿的会计证，与数字打了30多年交道，又在云和审计系统工作了20多年，经验老到。“厘清政府‘家底’，光靠人大、政府单方面的力量是比较难的，需在两方面共同推进。”魏唐华说。
　　后来，全国人大调研组的评价直接点出云和特定问题调查取得成效的根本原因：党委的开明、人大的理性、政府的知性。
　　压力：问题接踵而来
　　人大看紧政府的“钱袋子”，这是对每个公民负责。可动用“尚方宝剑”却没那么容易。根据《监督法》，进行特定问题调查的，必须是属于人大常委会职权范围、需作出决议、决定且有关重大事实不清的事项。
　　一开始，云和人大几位负责人都对此“心里没底”。
　　“特定问题调查，选题很重要，要仔细琢磨过的。”梁殷眯起眼睛说，人大这次咬定“家底”中最大的财政存量资金和固定资产清理两块，是一个普遍存在的难题，又是政府急于解决但很难解决的问题。
　　调查顺序也做了精心安排：先调查存量资金，因为政府急着“找钱”，且靠查账、查银行流水可以弄清楚；后做固定资产，是县城建设亟待解决的问题，不仅要查账，还要实地测量、走访干部群众，有“牵一发而动全身”之效。
　　但选题确定后，问题又来了——有些被调查对象不配合。
　　“有的单位比较拖，催了不见动静；有的单位事多，容易敷衍了事；有的单位负责的工作人员因公外出，其他人不清楚具体情况……这些不仅影响调查进度，甚至会影响到调查的质量。”梁殷说，如果被调查对象不配合，调查难度会很大，调查出来后要整改就更难。
　　最后，本着“解决问题”的宗旨，调查委员会10位委员中，政府部门负责人有4位。同时，由于专业人员不够，又从全县范围内调了6名审计、财政等单位的一线骨干组成专家组。
　　为确保调查顺利进行，特定问题调查组确定“对事不对人”的原则；还召开了全县动员会，县主要领导出席。
　　“以往动员会是部门领导、业务员分着开，往往两者沟通不好，容易踢皮球。”陈文平说，今年9月30日，云和开2017年预算编制布置会，明确要求部门领导与业务骨干一同参加，这改变了原来的会议模式。
　　特定问题调查的独立性、权威性、专业性由此体现出来。
　　改变：统筹盘活资源
　　10月21日下午，云和县府办、考核办、发改局等数十个单位的负责人坐在一起，讨论《云和县征而未用土地监管制度》的新一稿。
　　“畅通无阻！”魏唐华用这4个字形容前后两次调查过程及其带来的变革：2014年至2015年，调查、处理存量资金问题；2015年至2016年处理固定资产问题，“我们专家组基本没有遇到像平常做审计那样需要晚上或周末加班加点的情况。”
　　但困难还是有。例如固定资产调查，由于历史久远、资料缺失、人员更换，一项资产往往来回跑七八趟才能确认。
　　“调查第一轮我们进行了自查核查，结果不尽如人意，缺报漏报情况比较普遍。我们要求各单位召开全体职工座谈会，离退休的、调离的，都请回来，一起回忆、确认。”县人大常委会办公室综合科科长王伊健说。
　　30多年前，紧水滩水电厂建设完成后留下建筑工人宿舍，建设方转交给了当地政府；后者随后划拨给了县旅发公司。这些建筑目前多已破败倒塌，资料不全。旅发公司估了一个总数，被调查组打了回去。“调查组要详细数字，否则要问责。我们让旅发公司拿着皮尺一幢一幢去量。”梁殷说。
　　2014年5月，特定问题调查委员会用两个月时间查清了存量资金：截至2013年，全县实际存量资金为13.81亿元。两个月后，县政府制定出台《关于进一步加强财政资金管理的意见》，从完善预算编制、强化预算执行，建立结余资金定期清理机制、做好财政间歇资金统一调度、加强财政资金保值增值等一系列具体措施。第二年，云和县财政没有新增贷款，通过盘活存量资金解决了问题。
　　去年3月，云和县召开固定资产调查动员大会。随后的5个月，调查委员会在调查中发现全县有征后被占土地333.31亩、闲置建筑面积达26.6万平方米……调查还发现，该县在固定资产管理中存在日常管理滞后、房产登记缺失、出租方式不合理等问题。《云和县征而未用土地监管制度》等制度在调查中随之诞生。
　　这也改变了很多人对人大工作的看法。“这种调查能解决问题，对科学配置资源有很大帮助。”陈文平说。
　　期许：推动国资改革
　　秋雨连绵，位于云和县城西北角的县养老综合福利中心两幢大楼已结顶，正在招商。这个中心用地面积10000平方米，建筑占地面积2970平方米，曾因找不到合适地块而搁置数年，后来在固定资产特定问题调查后找到土地而“重生”。
　　同样的，还有被誉为云和民宿业金名片的“云栖木屋”。因发展需要，运营方从赤石乡政府租到了900多平方米闲置用房。
　　后者对云和影响很大。2001年以来，因实施“小县大城”战略，云和全县74%以上的人口集聚到县城，留下乡村千余幢闲置房子。去年，受赤石这个项目启发，云和开始试点闲置农房二次利用。
　　随着经济社会发展，云和国有企业管理机制体制越来越不适应经济新常态。最近一次国企改革已是近6年前了，而且当时仅针对几家较大的国有企业，既不全面也不彻底。通过特定问题调查，暴露出了当前国资管理中的一些问题。
　　“我们县里有个国资委，在财政局设立了办公室，但只有两名兼职工作人员，职责并不清楚。财政局有个管全县国有企业、民营企业和行政事业单位的国企科，只有3名工作人员。”陈文平说，但随着城市发展需要，云和这几年又陆续成立了48家政府注资的企业，以当前的力量难以管好越来越多的国有资产。
　　历史问题尚未解决，又添新难题。特定问题调查后，云和县成立了国资运营服务中心，设6个编制，目前人员全部到位。陈文平说，9月6日，云和县召开政府常务会议，原则上通过了《云和县关于进一步深化国资国企改革的实施意见（送审稿）》。该意见融合了3年来调查、整改的思路和措施。
　　“新中国成立后，我们进行了一次国资国企改革，改革开放后到上世纪90年代进行了第二次改革。这两次改革涉及主体基本都是国企或相关企业。而这3年的人大特定问题调查，所推动的国资国企管理不仅面对企业，也涉及到政府部门对国家资产管理、运用理念、方式的改革，涉及面更广。”陈文平说。