出租车经营“缺法少规”
从滴滴、快的价格之争,到专车、快车迅速崛起和优步加入,短短一年时间,传统出租车行业就受到了极大冲击。该行业存在的问题不断被暴露,出租车改革呼声一浪高过一浪。
5月21日,交通部召开例行发布会,透露深化出租车行业改革工作小组已经拿出出租车行业改革初稿,正征求各方意见,抓紧修改。6月3日下午,交通部又召开座谈会,讨论出租车深化改革的意见。
然而,与出租车改革的日益临近相对应,一些对出租车改革“无法可依”的质疑开始出现。出租车改革是否必须“破法改革”?改革应包括哪些重点?《法制日报》记者就此采访了交通运输部管理干部学院培训科研总督导、政法教学部主任张柱庭。
出租车行业并非无法可依
“规范出租车经营,没有全国人大常委会通过的法律,也没有一部完整的国务院行政法规,可以说目前还没有形成完备的出租车法律规范体系,存在‘缺法少规’现象。”张柱庭话音一转,“但是,并不能说这个行业就是无法可依”。
2004年开始施行的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,设定了3个行政许可项目,即:出租车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发。
2015年1月1日起施行的交通部规章《出租车经营服务管理规定》,明确出租车经营服务是指以七座及以下乘用车和驾驶劳务为乘客提供出行服务,并按照乘客意愿行驶,根据行驶里程和时间计费的经营活动,包括巡游式和预约式出租车经营方式。前者是在道路上巡游揽客,喷涂、安装出租车标识的出租经营方式,后者是通过预约方式承揽乘客。
根据规定,设区的市级或者县级道路运输管理机构应当根据投标人提供的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素,择优配置出租车的车辆经营权,向中标人发放车辆经营权证明,并与中标人签订经营协议。
张柱庭认为,按照党的十八届四中全会“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”的要求,目前,在出租车经营类型、行政许可项目、行政许可方式等方面,这些立法是能适应改革要求的。
“社会上部分人主张出租车改革‘无法可依’、‘破法改革’,都是对出租车立法了解不够所致。”张柱庭说。
但张柱庭同时指出,出租车经营还未形成完备的法规体系。具体表现为:没有完整、系统的法律、行政法规；与出租车经营存在近亲关系的汽车租赁(不提供驾驶员服务)立法,在国家层面还是空白,只有部分省市有地方立法。“如何加快国家层面完备、统一的法律法规体系,应当是改革决策之关键。”张柱庭说。
缺乏高效法治实施体系
“我国已经建立起一支行政执法队伍和一套执法行为体系,按照有关法规授权实施出租车经营的行政规划、行政许可、行政强制、行政处罚、行政检查,发挥着维护行业稳定的重要作用。”张柱庭说,但从近年来出租车行业暴露出的问题看,显然,高效的出租车经营法治实施体系还没有形成。
张柱庭指出,首先,出租车发展规划不到位,使得发展不能适应需求。预约式出租车行政许可“零存在”或者数量很少,导致高层次需求长期没有合法的服务主体供给。而且,出租车经营的行政许可还没有完全实施服务质量招标投标,不能满足公开、公平、公正原则要求。
其次,出租车驾驶员服务考核方法异化为单向的行政考核,是甩开了服务对象乘客的直接考核。
再次,信息化水平落后,包括网络约车服务在内的电招发展不能满足合法经营者、乘客的要求；行政处罚、行政强制、行政检查存在选择性执法,打击黑车不力；对于出租车竞争中价格补贴的公平性、合法性没有及时回应等。
“上述这些问题在许多地方都或多或少存在。因此,出租车改革的决策重点应当确定为如何形成高效的出租车经营法治实施体系。”张柱庭说。
形成严密法治监督体系
张柱庭告诉记者,在我国,高效的出租车经营法治实施体系之所以没有形成,与另两个指标没有形成有直接联系,即没有形成严密的法治监督体系,没有形成有力的法治保障体系。
“以出租车经营法治监督看,虽然有党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等,但始终没有形成科学有效的权力运行制约和监督体系,没有形成增强监督合力,因此距离严密的要求尚有较大差距。”张柱庭说。
他以出租车经营中的舆论监督为例指出,反垄断法规定的垄断行为是:经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。但部分媒体没有认真研究出租车经营行业是否存在这几种垄断行为,直接就把帽子给这一行业扣上。
因此,张柱庭认为,出租车深化改革的决策,一方面不能受错误的舆论影响,另一方面也应当反思如何帮助媒体把握好合法且准确的监督观点,使舆论监督和其他监督形成严密的网络。
出租车“份子钱”问题一直为人所诟病。在张柱庭看来,这一问题本质是劳动者劳动权益纠纷问题,从行政监管体制看应当由人力资源和社会保障部门采用劳动争议解决方法进行解决,但许多地方要求作为行业主管的交通运输主管部门去解决劳动争议,这显然暴露出对体制机制决策的错误,而错误的体制机制必然导致决策无力。
“正确的体制机制需要有充足的法治保障。”张柱庭认为,出租车经营的法治保障包括财力物力保障、人力资源保障,但更需要对法律的信仰保障以及体制机制的保障。因此,形成严密的法治监督体系和有力的法治保障体系,也应当成为出租车改革决策的重点。