基层养老机构面临发展困境，着力改善需要政策扶持
2014年11月至2015年1月，国家统计局社科文司、浙江省统计局社会科技处组织并完成了对我省基层机构养老和入住老人情况专题调研。本次调研共抽取11个设区市以及所辖区内的2个县（区、市），39个乡镇街道以及村和社区的94家养老机构（公办58家，民办36家），有744位入住老人接受访问。
一、被调查机构入住老人情况
在被访老人中，主要年龄段为70-89岁，占被访老人四分之三以上；文化程度普遍不高，超三成老人未上过学；近六成老人来自于农村；有17%老人无经济收入；从养老费用来源看，超六成老人养老费用主要来源于自身的离退休工资。
1. 老人的感受。 在养老机构入住的老人有79%反映在养老院心情挺好，84%反映习惯养老院生活，对于居住环境（每天有专人打扫房间，地面保持整洁干净）的满意度较高，达到88%。但在对养老机构收费是否合理的问题上，认为合理的老人不足六成；有二成以上老人认为养老院工作人员的服务态度方面还有一定的改进空间；认为养老院饭菜可口的老人不足六成；认为照料护理精心的老人只有66%；超过五成的老人认为养老院文化生活一般或是单调。
2. 老人的期望。 在对养老机构提出的建议中，对文体活动需求最为突出，其次为改善饮食。提升护理水平，设置卫生所，聘请医生护士等医护方面的需求也不在少数。除此之外，降低收费也是不少老人提出的建议之一。
3. 老人的需求存在一定差异。在经济发达地区， 社会寄养的老人80岁以上居多，他们在医（养）护上更为关注养老机构中是否设置卫生所，配备专职医护人员，同时希望养老机构加强培训和提高养护人员的专业水平，另外，喜欢独自居住，希望周边环境优美、空气清新、设施先进、文化、体育活动丰富等，在生活水平和生活质量方面有较高的要求。饮食方面，他们较多地关注饮食健康和营养搭配，如菜肴种类的丰富多样性和咸淡可口程度，希望配有水果，主食上米饭和面食要轮换供应等。集中供养的老人相对文化素质较低，大部分未读过书，或识字不多，没有经济来源在医（养）护方面要求并不高，仅提出希望机构领导经常关心、看望他们，在老人与老人之间发生矛盾时能够及时帮助调解等要求；对生活质量和文化生活也没有过多需求，只要方便就行，例如，住在楼上的老人提出希望机构配备电梯，能够方便上下走动；使用公共卫生间的老人，希望一个房间配备一个卫生间等。饮食方面只希望提高伙食标准，改善伙食水平。 以发展生态经济为主的地区， 社会寄养的老人，希望降低养老机构收费标准，提升服务人员水平，照顾老人更加贴心、全面周到。集中供养的老人，所在养老机构条件普遍更为艰苦，大部分设备简陋，未安装紧急呼叫器，提出的需求愿望更简单，如仅提出修补破旧的橱柜，增加取暖设备等建议。
二、养老机构基本状况
为确保调研结果的统一性和可比性，选取样本为设区市的养老机构床位数量在200张及以上；县（区、市）的养老机构床位数量80～100张。
1. 公办养老机构与民办之间存在差异。 公办养老机构集中供养老人，多以五保老人为主，居住环境较为简陋，硬件设施陈旧。政府财政拨款主要用于老人的各项生活开支上，养老机构的运营收支基本能保持平衡。工作人员的工资水平很低，招聘难度很大，在服务质量和服务水平上不及民办养老机构。民办养老机构以接收社会寄养老人为主。在居住环境、配套设施、专业化的管理、养护和优质服务等方面投入较大，建设成本和运营成本较高。银行贷款成为最大的难题之一，使民办养老机构在后续发展中面临着许多的困难和问题。
2. 规模及设施上的差别较大。 从规模上看，最大的养老机构占地260亩，床位数达1500张，入住老人678位，管理人员156位，医生32位，护士35位，养护人员65位，其中有专业护理证书人员48位，如东阳市南市养老中心。而最小养老机构占地仅为0.65亩，床位数120张，入住老人100位，管理人员3位，未配备医生，护士1位，养护人员15位，其中有专业护理证书人员1位，如杭州下城区慈养护老中心。从设施上看，不到50%的养老机构设置卫生诊所；在公共区域设置卫生间、浴室、电视机的机构比例分别仅为10.6%、36.17%和12.77%。养老机构在每个房间设置卫生间、浴室、电视机等设施的养老机构比例仅为23.4%。
3. 提供服务上的差异。 民办养老机构在提供服务方面比公办养老机构更为全面，六成的民办养老机构每天提供保健锻炼和休闲娱乐服务，公办养老机构仅为三成。七成以上的民办养老机构经常提供疾病和症状处理，公办养老机构为三成。另外，民办和公办养老机构每月提供文艺演出的比例分别为22.22%、8.62%，存在较大差异。
4. 入住收费差异较大。 从收费标准上看，调查结果显示入住老人每月餐费基本在450-600元，护理费则根据老人健康状况收取，生活能自理老人护理费每月基本在500元左右，生活半自理老人每月护理费750元左右，生活不能自理老人每月护理费在1000元左右；在床位费用方面，单间每月每人价格在850-1000元，双间每月每人价格在450-600元，提供套间的养老机构数量较少。
民办养老机构收费普遍高于公办养老机构。在民办养老机构中，收费较高的根据入住老人健康状况每月收费标准为2200元、2700元、3500元（包括床位、伙食、护理费）；收费较低的每月收费标准为600元、900元、2100元（包含伙食、护理费），另外再收取100-200元床位费。在公办养老机构中，收费较高的根据入住老人健康情况每月收费标准为1250元、1450元、1650元（包含伙食、护理费），另外收取床位费的标准为1000元、800元、600元三个档次；收费较低的每月收费标准为410元、510元、660元（包含伙食、护理费），床位费为240元；其差异显而易见。
三、养老机构营运中存在的困难和问题
通过实地调研，我们发现各养老机构运营过程中遇到的困难和问题十分明显和普遍，最主要的困难归总为“钱、人、地、床、医”五大方面。
（一）资金普遍紧张，收支难以平衡，运营情况严峻
资金紧张是当前养老机构普遍面临的主要问题。一方面各级政府补贴政策难以落实，资金没有及时到位。有23.8%的民办养老机构表示没有获得政府任何相关政策上的支持。另一方面银行贷款困难制约了民办养老机构的发展。一是养老机构性质是慈善用地，民营养老机构在贷款问题上受到了政策上限制。在国有几大银行和部分商业银行中没有相应的适合养老机构贷款的产品，养老机构无法进入绝大多数银行的可贷款企业目录。二是有房产却不能抵押，大部分银行不愿将养老机构的房产作为抵押物，理由是养老机构有老年人入住，若养老机构将来无法偿还贷款，银行无法处置变现。从而导致许多机构选择社会贷款，增加了运营负担，一些养老机构甚至出现亏损。如金华东阳市南市养老中心(民办)2014年账面亏损高达6000万元，逸和源·嘉兴市南湖区湘家荡颐养中心(民办)亏损高达1675万元。
（二）队伍建设难度大，严重影响运营
招聘困难是养老机构的“老大难”问题，一直得不到有效改善。受访养老机构普遍表示工作人员尤其是养护人员十分紧缺；主要是由于工作人员的工资微薄，社会地位不高，工作量大，工作环境差，十分辛苦等因素；一定程度上制约了养老事业的进一步发展。
（三）解决用地指标难度较大，发展养老机构实属不易
民办养老机构遇到的主要困难也集中反应在办理注册登记手续与占地审批事项方面。养老机构属于集约化用地，所占用地指标总体上比例极小，同时由于当前大部分养老机构属于非盈利性质，对当地政府财税贡献度较小，加上地方政府的“土地财政”，往往导致基层政府不重视养老产业，用地指标迟迟不落实。如台州玉环县坎门夕阳红托老院由于历史遗留问题至今未能办理房产、土地确认产权登记等相关手续。温州受访机构普遍存在土地未批先建的情况，征地招标困难，严重影响养老机构后期建设。绍兴市柯桥区王坛镇会稽山养老院申请新建养老院全部手续齐全，但是土地指标一直未落实，三年间不断在部门间行走，部门与部门相互推诿，至今尚未申请到土地指标。
（四）养老机构入住率低，床位浪费现象较为严重。
调研结果显示，有62.5%的养老机构存在入住老人少的问题，床位浪费现象较为严重，大大增加养老机构运营成本，从而出现恶性循环，养老机构发展难以为继。受访的94家养老机构平均入住率为45.80%。从运营性质看，公办养老机构入住率为49.35%，民办养老机构入住率为45.22%。说明基层的公办养老机构和民办养老机构入住率低是机构运营普遍存在的问题，主要原因如下：
1.养老观念传统。从成年子女的角度来看，认为将老人送入机构养老即为不孝，是一件不光彩的事情。从老人的角度来看，他们排斥和拒绝去养老机构，不愿意离开家，坚持传统的家庭养老。
2.受限于机制的约束。乡镇街道或村办的养老院主要是以接收“五保”和“三无”老人为主，为了确保集中供养老人能随时入住，部分养老机构的床位宁可空着、等着，也不愿意向社会招收。
3.交通不方便。部分养老机构地理位置较偏僻，交通很不方便，老人觉得既不便利自己出入，也不方便子女前来探望。
4.受限于经济条件。还有一部分老人，为了不增加子女的经济负担，不愿意在养老机构养老。
（五）“医养结合”养老模式推进任重道远
调查结果显示，大部分养老机构未设立卫生诊所，而只是与周边医疗机构建立了合作关系。在受访的94家养老机构中，有51家养老机构内未设卫生诊所，占比为54.26%，而设有卫生诊所的又有32.56%未纳入国家医保定点单位。另外，在调研走访过程中发现，大部分养老机构在老人安全保障方面做得还远远不够。如丽水龙泉市城区中心敬老院后大门被村民敲掉，无关人员来去方便，对老人的人身安全构成一定的威胁。