关爱困境儿童重在早期介入

2019年，民政部、教育部等10部门联合印发《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》（以下简称《意见》），从提升专业机构服务能力、加强基层队伍建设、扩大社会力量参与三方面阐述了构建关爱服务体系的发展方向与总体布局。早在2017年末，民政部就启用全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统，在全国推进数据录入和审核报送工作。然而在摸底排查过程中，困境儿童信息漏报、错报等问题仍有发生。尤其是在居住类型复杂、人口流动快速的城镇社区，困境儿童的发现、报告和处置工作遭遇许多实际困难。通过跟踪调查，笔者认为应当以风险管理为基础细化甄别途径，完善家庭、学校和社区的预防报告网络，为高风险儿童和家庭提供早期介入服务。

以风险视角细化困境儿童类型

在党和政府及社会各界的高度关注下，困境儿童权益保障成为推动适度普惠儿童福利的重点工作。经过试点探索，国务院于2016年印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，首次明确针对家庭贫困、自身残疾和监护缺失三类困境儿童分类施策、精准帮扶。前期全国范围摸底排查也照此制定具体筛查标准，并在登记建档中录入儿童、父母和其他监护人的基本信息以及初步的帮扶建议。通过启用覆盖城乡的困境儿童信息管理系统，儿童福利相关部门已经基本掌握了困境儿童的底数与信息，并可以通过数据共享，实现跨系统的数据更新、对比核实、统计查询、定期通报与实时报送。

尽管现有界定标准基本满足了甄别困境儿童的需要，但在基层排查中仍存在一定问题。《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》提出“完善以社区为依托、面向流动人口家庭的管理和服务网络”的目标，但在实践中，以社区为依托的网络易被简化为属地管理。调查发现，城镇社区工作者仅能依靠户籍人口信息、最低生活保障户信息、残疾人信息、流动人口信息等人口数据库进行比对筛查，缺乏从学校、邻里、医疗机构有效共享困境儿童信息的渠道。流动人口家庭中的儿童信息，尤其是寒暑假期间“候鸟式”迁移的流动儿童易被遗漏。而儿童权益受到监护人或受委托监护人侵害，以及事实无人照料等现象也难以被及时发现。

有鉴于此，有必要根据发生儿童伤害的风险进一步区分已遭到伤害的实际困境儿童和因家庭原因可能受到伤害的风险困境儿童两种亚类型，同时针对不同风险类型落实差异化的甄别手段。一是将实际困境儿童的发现报告网络延伸至学校、公安机关、医疗机构、儿童公益组织、社区邻里等主体；二是完善针对贫困家庭、流动人口家庭、残疾人家庭、重病患家庭、吸毒或受刑事处罚人员家庭中风险困境儿童的摸底和更新。重点强化对已发生儿童伤害的案例及时进行早期介入，并突出面向各种高风险家庭的预防性筛查。

以预防报告网络促进信息共享

落实困境儿童保护关键在基层，重点在专业化未成年人救助保护机构。自2016年以来，各地民政部门高度重视在基层培养专职或兼任的儿童工作者队伍。截至2019年第二季度，全国已有4.5万名乡镇和街道一级儿童督导员和62万名村居一级儿童主任，并已全部录入信息管理系统。此外，《意见》进一步强调未成年人救助保护机构的工作主责，指导基层开展困境儿童排查、建档和信息更新工作，拓展完善关爱困境儿童的发现报告、紧急处置、评估帮扶、监护干预等救助保护机制。

然而调查发现，基层专业能力不足和部门联动报告不及时或成为制约困境儿童保护的最大短板。首先，目前村居一级儿童主任大部分是兼职，专业性也不强，没有足够精力实施家庭走访、信息更新和社区动员。即便一些接受过社会工作专业培训的儿童主任也感到缺乏配套资源支撑，限制了其专业儿童服务开展。其次，尽管在中央层面建立了部际联席会议制度，但在县区层级教育、公安、医疗等部门缺乏困境儿童的信息通报机制。尤其是尚未就学的六周岁以下儿童如出现意外伤害或遭监护人虐待，负责救治的医疗机构并未被赋予责任向公安机关或儿童福利机构进行强制报告。

针对目前实际困境儿童发现难、报告难的问题，除了对基层儿童主任和儿童督导员实施培训全覆盖，还需要扩大夯实困境儿童的预防报告网络。这具体包括：以中小学和幼儿园为平台，对教师开展以困境儿童保护为专题的在岗培训，对儿童传授自我保护的意识与技巧，对家长普及亲职教育和儿童意外伤害防护知识；以医疗机构和公安机关为节点，为儿童医生和一线民警举办专业培训，普及识别监护缺失和儿童虐待的标准，明确个案通报的机制；以舆论宣传为云端，通过媒体报道和公益广告提升社会公众的儿童保护意识，设置困境儿童救助服务热线，接受公众关于疑似困境儿童个案以及各类儿童伤害隐患的举报；以未成年人救助保护机构为终端，多渠道汇集困境儿童和风险隐患信息，科学调查评估疑似困境儿童的风险等级，依照儿童及其家庭的实际情况进行分类处置。

以家庭功能为本位实施早期介入

原生家庭是儿童成长最重要的资源提供者。保护支持原生家庭的完整、稳定与发展，能够从源头避免困境儿童的产生。在监护人确实无法履行监护责任或儿童继续生活于原生家庭可能遭遇较高伤害风险时，基层儿童福利工作者和未成年人救助保护机构应当履行兜底监护职责，为困境儿童提供紧急安置、家庭寄养等家庭外照顾服务。而对大多数风险困境儿童个案，更有利的处置方法是恢复和强化家庭照顾功能，让儿童在原生家庭中成长，维持原有的亲情关系。因而针对高风险家庭落实以家庭为中心的个案辅导、家庭联合治疗、社会福利申请等早期介入服务，是避免发生照顾疏失和身心重复伤害的有效方法。

调查评估是早期介入的基础。需要在前期摸底排查的基础上，进一步识别家庭和社区中的风险因素，评估当前家庭承担儿童照料职能的实际水平和潜在能力。一部分青少年社会工作机构在实践中已借助现有信息平台，通过家庭拜访为困境儿童建立了更详尽的家庭档案，并与其家庭共同制定和执行早期干预服务计划，打通了关爱困境儿童“最后一公里”。

在更宏观民生视野下落实困境儿童关爱保护工作。家庭规模小型化、扩大家庭功能弱化是造成困境儿童家庭抚育功能缺失的重要背景。尤其在农村人口城镇化过程中，及时引入住房、教育等方面的家庭支持政策，将有效预防流动人口家庭中困境儿童的出现，也让流动家庭更放心、安心地随迁子女，减少农村留守儿童存量。因此，完善困境儿童预防报告网络，提升高风险家庭的支持服务水平，对推进城乡统筹的普惠型儿童福利体系具有重要政策意义。

　　（本文系浙江省哲学社会科学规划课题“浙江省流动儿童安全保护体系研究”（17NDJC268YB）阶段性成果）

　　（作者：王平  浙江省社会科学院发展战略和公共政策研究院）