关于我国住房公积金制度改革顶层设计的探讨

              我国住房公积金制度作为住房制度改革的产物，推动了住房从实物分配到货币交易的制度转轨，促进了住房制度从福利走向市场的转变。经过近30年的发展，住房公积金制度事实上已经成为地方政府改善居民居住环境、保障房地产市场平稳发展的“稳定器”和“助推器”。但是这个制度一直存在定位模糊，效率低下，风险加剧和改革滞后等问题，影响了我国房地产基础性制度和长效机制的建立。因此需要加快改革，找准定位，提高效率，降低风险，更好地保障房地产市场平稳健康发展。

一、我国住房公积金制度存在的问题及改革难点

（一）功能定位之谜——在当前的经济背景下，如何对住房公积金制度进行准确定位

住房公积金制度改革的核心问题是明确其在当前经济背景下的定位，现行住房公积金制度定位模糊，已严重制约了其功能的发挥。

住房公积金制度是国家向行政机关、企事业单位、社会团体及其在职职工强制收缴一定比例的工资收入，再按照《住房公积金管理条例》用于职工购买、租赁、维修住房，旨在提高城镇居民居住水平的一项社会保障制度。强缴免税、强制低存和购房低贷是我国现行住房公积金制度的主要环节，［1］这一制度设计决定了其兼具住房保障功能和住房金融功能，应包含公平性和互助性两大政策目标。

住房保障功能强调公平性，个人和单位缴存住房公积金是对原有住房分配制度的替换，也是调节国民收入分配和财富分配的重要方式。参缴者的收益来源于缴存住房公积金产生的税收减免以及低存低贷产生的净利息差，然而实践结果却是这一收益额度大致随参缴者收入的增加而增加，即高收入群体因住房公积金制度而获得更高的收益，形成了“劫贫济富”的效果，公平性存在显著问题，住房保障功能并未有效实现。

住房金融功能强调互助性，个人及单位强制缴存的住房公积金汇总形成一个巨大的资金池，为满足条件的参缴者提供低息购房贷款，以提升居民的住房支付能力。住房公积金贷款与商业住房贷款相比，主要优势在于贷款利息低，然而实践结果是中低收入群体由于难以满足贷款条件而长期处于“只缴存不贷款”的状态，高收入群体反而更易于获得公积金贷款，从而形成了“逆向补贴”的效果，金融互助功能随时间推移逐渐减弱，有实证研究表明在当前制度设计下，缴存期约20年后，住房公积金制度的互助性作用基本丧失。［2］

当前我国住房货币化改革已经基本完成，要实现提高城镇居民住房水平的目标，应重点着眼于提高中低收入群体的住房支付能力。新形势下该如何重新定位我国住房公积金制度，在制度设计中应如何协调住房保障功能和住房金融功能，从而实现公平性和互助性政策目标，成为住房公积金制度改革的一大重点和难点。

（二）属地管理之困——如何在打破住房公积金制度属地管理体制时统筹中央和地方的利益

由于房地产具有不可移动性，地域间差异很大，属地化封闭管理能够照顾到各个地方的特殊性，满足当地的需求，因而具有一定的合理性。但不同地区城市规模、居民收入水平和住房市场情况各异，造成不同城市住房公积金的使用情况差异很大，这种管理体制导致城市间住房公积金资金紧缺和闲置同时存在，资源配置效率无法优化。

根据2015年各地区住房公积金的年度报告，可以看出住房公积金使用率地区差异较大。

武汉2015年住房公积金使用率达到105.45%，为了满足需求，前后进行了三次融资来补充住房公积金。而鹤岗、平顶山和东营的住房公积金使用率都在50%以下，存在住房公积金的闲置现象。住房公积金属地化封闭管理导致有的城市以高额的利息融资而有的城市有大量住房公积金沉淀在账上，住房公积金无法发挥规模优势。将各城市住房公积金余额统筹起来是一个解决思路，但简单地将全国所有城市住房公积金余额汇总起来，采用集权的方式来管理住房公积金未考虑到现有属地管理的既成事实，不利于地方发挥主观能动性，需设计一个机制同时兼顾中央和地方的利益。

集权和分权相协调自古以来是一个难点问题。从政治学角度来讲，处理好中央集权和地方分权的原则是要充分发挥中央和地方的两个积极性。［3］从经济学角度来讲，集权和分权的边际收益都是递减的，中央和地方政府合理划分管理权限需要在二者之间实现边际收益相同。［4］陶厚永用计算机仿真模拟分析得到过度集权和过度分权都会造成组织绩效水平低下，适度的集权或分权的组织绩效水平是高的，［5］适度就是实现中央和地方的积极互动。

住房公积金余额本在地方，强制集中上收到中央层面的管理机构，必然会损害地方的利益，从而破坏中央和地方关系。如何在打破住房公积金属地管理体制时统筹中央和地方的利益是住房公积金改革的一大难点，寻找到一种市场化的方式来集中部分住房公积金余额是一个可取的思路。

（三）潜在风险之扰——如何有效防范住房公积金制度运行潜在的系统性风险

住房公积金面临的系统性风险主要包括利率风险和宏观经济周期性波动等。住房公积金对宏观经济状况依赖性比较强，住房价格和市场利率的波动对住房公积金有较大影响。

当房地产价格下降时，在房地产价格高时发放的住房公积金贷款面临着住房价格下跌造成的还贷违约风险，这会给住房贷款机构带来巨大损失。典型例子就是2008年美国次贷危机，房价下跌引发大量住房贷款违约现象发生，进而引起了大规模金融危机。在中国当前较高房价的背景下，房价的快速下跌必然加大住房公积金贷款违约风险。

住房公积金运营的最主要的盈利方式就是存贷利率差，在宏观经济进入下降通道时，利率差会逐渐缩小，可能会给住房公积金的经营带来损失。同时我国当前住房公积金个人住房贷款利率会随着央行调整银行存贷款利率而进行相应的变动，这也加大了贷款逾期事件发生的可能性。

近两年，我国宏观经济各种风险因素已经显现：宏观经济增长放缓；房地产供应规模在持续增加；人口结构发生逆转，劳动人口比例下降；金融创新拓宽了家庭资产配置的渠道等，这些增加了房地产市场发生系统风险的可能。房地产市场若出现较大的下行趋势，住房公积金将面临流动性风险。当前分割的属地管理制度削弱了风险分散效应，一旦发生风险将不可避免地给国家和人民带来较大的损失。

由此可见，如何有效防范住房公积金运行潜在的系统性风险也是住房公积金制度改革的一个难点。

二、我国住房公积金制度改革方案的顶层设计

针对我国住房公积金制度存在的问题和改革难点，我国的住房公积金制度应该定位于互助性住房政策性金融，并且通过系统设计，使住房公积金制度由封闭式渐渐变为开放式，并通过制度设计提高住房公积金的安全性。

（一）住房公积金制度的重新定位：互助性住房政策性金融

在我国住房货币化改革基本完成和新型城镇化快速推进的背景下，我国住房公积金制度应该定位于互助性住房政策性金融。这一制度定位包含互助性、政策性、金融属性三方面理论内涵，目标是充分发挥住房公积金制度提升城镇居民特别是中低收入群体居住水平的功能。

1.互助性

住房公积金制度改革应将互助性和普惠性放在第一位，由过去更注重权利普惠过渡到更关注效果普惠，重点发挥住房公积金制度对中低收入群体的补贴作用，提升中低收入城镇居民的住房支付能力。

2.政策性

住房公积金制度本质上属于住房保障制度的一个重要组成部分，其政策性定位体现在它是对市场机制的有效补充，是政府在住房市场上对居民收入和财富进行二次分配的重要手段。因此，住房公积金制度的政策性定位应重点着眼于保障中低收入者的利益，在普惠基础上给予中低收入缴存者以特殊的优惠，实现住房公积金制度的公平性目标。

3.金融属性

住房公积金制度具有金融功能，但现行住房公积金管理却并未充分体现出其金融属性，突出表现在管理模式单一，余额全部作为低息存款，增值率低，对于不符合住房公积金贷款条件的参缴者造成一定的财产性收入损失。住房公积金制度改革应着眼于进一步显化其金融属性，丰富住房公积金投资渠道，尝试通过住房公积金贷款资产证券化等方式盘活资产，提高收益水平，一定程度上弥补长期“只缴不贷”群体的收益。

互助性住房政策性金融的定位能够有效整合住房公积金制度住房保障和住房金融两大功能，统筹兼顾公平性和互助性政策目标，避免“劫贫济富”和“逆向补贴”问题的出现，在强调效果普惠的基础上关注对中低收入参缴群体的特惠，对于提高我国城镇居民特别是中低收入阶层的居住水平具有重要意义。

（二）建立以中央住房公积金银行为中心的互助性住房政策性金融体系，通过统筹中央和地方的利益来打破住房公积金制度的属地管理体制

美国政府为在住房一级市场提供流动性支持和为特殊人群提供信用担保创建了联邦住宅贷款银行体系（Federal Home Loan Banks，FHLBs），它由联邦住房金融局（Federal Housing Finance Agency，FHFA）、金融办公室（the Office of Finance，OF）、11家区域银行（Rigional Banks）和7100多家会员金融机构组成。联邦住房金融局为政府监管机构；11家区域银行为私营会员制银行，负责为其会员金融机构提供资金支持，以缓解流动性不足；金融办公室负责在金融市场融资。FHLBs有效地以市场化的方式将散落在地方、从事住宅金融的储贷机构统筹在一起，在分散风险、充实住宅抵押贷款市场资金方面发挥着重要作用。

我国可以借鉴FHLBs，建立以中央住房公积金银行为中心的互助性住房政策性金融体系（如图2），通过统筹中央和地方的利益来打破住房公积金制度的属地管理体制，地方住房公积金管理中心以增值收益入股的方式加入到体系中，成为中央住房公积金银行的会员机构。其中中央住房公积金银行对应FHLBs中11家区域银行和金融办公室的职能，为会员机构提供流动性支持，以及在金融市场进行融资。不同的是，在我国目前的体制下宜成立1家中央住房公积金银行而非成立多个区域机构或是35个省级机构，同时我国住房公积金的准财政职能决定了中央住房公积金银行需要财政注资，以及作为政策性金融机构的中央住房公积金银行必要时可以向央行申请流动性支持。

若像美国成立多个区域机构，则要划分若干个区域并设立跨省机构，这在我国当前政治体制下很难实现。若按省成立35个省级机构，每个机构下的会员机构较少，难以实现住房公积金的“大数法则”，不能很好地分散风险。成立1家中央住房公积金银行能够统筹全国的住房公积金，充分分散风险。同时，与美国联邦住宅贷款银行体系的自愿储蓄不一样，我国住房公积金是一项强制性的储蓄制度，政府凭借国家权威和信用，通过国家法律和行政规定等强制性手段要求雇主和雇员将雇员收入工资的一部分定期存入指定机构，类似于征税，因此我国住房公积金具有准财政职能，这样中央住房公积金银行作为住房公积金的中央机构需要财政注资。虽然中央住房公积金银行可以在金融市场融资，但是我国金融市场在广度和深度上和美国存在很大差距，当面临住房公积金体系流动性不足时，现阶段做不到像美国联邦住宅银行体系（FHLBs）那样完全依赖金融市场进行融资，中央住房公积金银行仍然需要向央行申请流动性支持。

中国人民银行可采用常备借贷便利（SLF）、短期流动性调节工具（SLO）、补充抵押贷款（PSL）和中期借贷便利操作（MLF）等工具向中央住房公积金银行输入流动性。中央住房公积金银行可参与全国银行间同业拆借，发行住房政策性金融债，发行抵押贷款支持证券（适时）等实现住房公积金保值增值和补充流动性。中央住房公积金银行可通过贷款、债券、信托等市场化的形式为地方保障房建设提供资金支持，实现住房公积金保值增值同时拓宽使用范围，助力保障房建设，体现住房公积金的保障性。

地方住房公积金管理中心以增值收益入股的方式加入到体系中，成为中央住房公积金银行的会员机构，必要时中央住房公积金银行通过贷款或购买个人住房抵押贷款（待条件成熟）的方式为地方住房公积金管理中心提供流动性支持，协调各地方的公积金余额。中央住房公积金银行作为地方住房公积金管理中心对应的中央层面的机构，可与中国人民银行、金融市场衔接来防范系统性风险，同时参与地方的保障房建设，拓宽住房公积金使用范围，实现住房公积金保值增值。

下面我们具体介绍一下中央住房公积金银行的性质、作用、资产负债表等：

1.机构的性质。中央住房公积金银行是由中央财政注资的中央住房政策性银行，它以会员制统筹了原来分散的地方住房公积金管理中心，成为住房公积金连接整个金融体系的窗口，通过它建立住房公积金体系与中国人民银行、其他金融机构和金融市场的联系。

2.机构的作用。为地方住房公积金管理中心设计多元的房贷产品和提供流动性支持；协调各地方的公积金余额；以有偿方式为保障类住房提供资金支持，既满足住房消费需求也满足住房投资需求。

3.资产负债表。负债：中央财政拨款、住房政策性金融债、从中国人民银行获得的再贷款和补充抵押贷款、拆入资金等；资产：政策性保障房项目贷款、会员机构的贷款、回购贷款、衍生金融工具资产、拆出资金等；所有者权益：股本（中央财政注资、会员入股）、资本公积等。

4.两种推广方式：示范和激励。先将全国35个大中城市的住房公积金管理中心发展成中央住房公积金银行的会员，以优惠利率支持这35个大中城市的住房公积金流动性和地方保障性住房建设，从而起到示范作用。第二步可以推广至70个大中城市，最后把全部地方住房公积金中心纳入其会员。

对参与的会员，优先安排保障房债券额度，增加发行规模，并对该债券担保增信，在评级方面给予支持，降低融资成本；同时，优先购买会员的住房抵押贷款降低会员风险，增加会员的住房公积金流动性，中央住房公积金银行将部分增值收益以盈利分成的方式回馈给会员，从而对成为会员的地方住房公积金管理中心形成激励。

5.地方住房公积金管理中心运行。作为会员机构的地方住房公积金管理中心，可坚持强制储蓄和互助原则，坚持普惠和特惠相协调，拓宽住房公积金使用渠道，运用差别化补贴方式，保证对“只缴不贷者”的正向补贴。地方住房公积金管理中心依然要通过现有的资格审查和“以存定贷，存贷挂钩”的机制来控制住房信用风险。当出现严重的流动性风险时，可向中央住房公积金银行申请流动性支持，进行风险分散。

（三）此方案的优势

1.明确了住房公积金制度定位为互助性住房政策性金融体系

全新的制度设计打破原来封闭式的资金运作方式，既保留了金融功能，解决了缴存者中买房者的资金问题，又通过支持保障性住房建设和补贴等渠道保障未使用住房公积金者的利益，体现了互助性，互助性住房政策性金融体系的定位得以明确。

2.能够有效防范住房公积金运行发生系统性风险

当宏观经济发生变化时，如果个别城市住房公积金由于房价骤跌出现流动性风险时，中央住房公积金银行可提供流动性支持，保证该城市住房公积金体系的运行。当出现大规模的住房公积金流动性风险时，中央住房公积金银行可以运用自身的资金储备和向央行申请流动性的方式向地方住房公积金管理中心注资，保证整个住房公积金体系的健康运行。

3.以市场机制为基础，有效打破住房公积金属地管理体制同时兼顾中央和地方关系

实行住房公积金全国统筹的提法已不新鲜，但是难在如何平衡中央和地方的利益。成立中央机构，以行政手段强制性上收住房公积金一方面不利于发挥属地管理因城施策的优势；另一方面未考虑现实的路径依赖，改革成本很高，会严重影响到地方的积极性。本方案考虑到这些因素，采用会员制的架构设计，将中央住房公积金银行和地方住房公积金管理中心以市场化的方式联系起来，地方住房公积金管理中心部分资金上缴换来的是中央住房公积金银行的资金支持和住房公积金的保值增值，充分考虑了地方的利益，以较小代价实现了中央与地方和地方间住房公积金的统筹。

4.资金运作由封闭式向开放式转变，助力房地产市场平稳健康发展

通过中央住房公积金银行实现住房政策性金融体系与中国人民银行、金融市场的衔接，在打破住房公积金封闭式的资金运作模式同时提高资金的使用效率和安全性，并为未来大规模住房抵押贷款证券化做准备。中央住房公积金银行连接金融市场，可由整个金融体系来分散住房公积金风险，通过外部金融系统来化解住房公积金的内部风险。随着住房金融市场的不断发展，与住房抵押贷款相关的金融产品将陆续出现，住房公积金体系与金融市场相对接，有利于更多元的住房贷款产品的开发，为今后的住房抵押贷款证券化奠定基础，有利于房地产市场未来长期平稳健康发展。

作者：黄燕芬　李怡达

来源：《国家行政学院学报》