国家发改委价格司司长许昆林：亲历重大反垄断案

　　许昆林：亲历重大反垄断案
　　有人说中国已成为继欧盟、美国之后的反垄断第三专区。质疑者说我们外行，但真正的内行从来不这么认为
　　对美国高通公司的60亿元人民币罚款，是许昆林在国家发改委反垄断局局长任上开出的最后一张罚单，也是中国反垄断机关迄今开出的最大一笔罚款。
　　2015年2月第一周，高通公司宣布，已同意支付 60.88 亿元人民币 (约合 9.75 亿美元) 罚款，为期 14 个月的反垄断调查至此结束。该公司声明称，不会挑战这一决定，不会进一步上诉，并将加大在华投资。
　　这是高通公司在全球真正认账的第一张反垄断罚单。
　　接受《瞭望东方周刊》采访时，许昆林已转任国家发改委价格司司长多时，此文刊发时，他同时兼任固定资产投资司司长。
　　1965年生于福建永春的许昆林，于上世纪80年代起先后在国家物价局、原国家计委从事价格监督管理工作。
　　自2009年12月起，他以国家发改委价格监督检查司司长身份负责反垄断调查工作，2011年下半年直接参与促成了价格监督检查与反垄断局的成立并出任首任局长，至2015年2月底卸任。
　　这位被西方媒体评价为“作风强硬”的执法者，先后主持了韩国三星等企业液晶面板价格垄断案、上海黄铂金饰品价格垄断案、奶粉价格垄断案等重大反垄断案件的调查处理。
　　其中高通案被有些观察者视作世界反垄断格局变化的开始：欧美不但开始追随中国的步伐启动对高通的调查，在知识产权与反垄断的规则制定方面，也开始与中国执法机构交流。
　　高通案的波折
　　《瞭望东方周刊》：高通案历时14个月的查办期间，执法者遭遇过哪些压力？
　　许昆林：看压力不能看时间长短，要看需要交换意见的过程。国家发改委反垄断局与高通沟通了28轮，其中我和高通总裁就沟通了8轮。
　　第一轮沟通时，他带了6位副总裁来介绍他们的经营模式，主要就是说明和辩解。我们也作了充分准备，提出了多方面的问题，包括基本情况事实、证据、存在的冲突，以及怎样才是合理的。
　　这一轮我们谈了两个多小时。结束时我对他们说，不必当场回答，可以带回总部作充分准备后再来交流。
　　第二轮他带了8位副总裁，表示在一些小的方面愿意整改，但关键之处不认为有违法问题。对此我们不能接受，因为我们掌握了大量事实证据。当然，我们的立场是可以充分讨论和辩论。
　　这时他们给了我一份报告，还特意提醒我要阅读社科院研究员兼国务院反垄断委员会专家咨询组成员张昕竹写的一篇报告。
　　但是对照《国务院反垄断委员会专家咨询组工作规则》第三章工作纪律，张昕竹存在严重违反纪律的问题，我们立即向国务院反垄断委员会书面报告。
　　专家组找张昕竹谈，他很强硬。我们觉得必须解决这个问题，就向国务院反垄断委员会负责人报告。一种计划是在换届时换掉张昕竹，那时还差几个月，即使如此我们也不想等，必须维护纪律。
　　《瞭望东方周刊》：2014年10月9日起你兼任价格司司长，高通总裁还祝贺你履新。这一天的谈判是不是仍然很艰难？
　　许昆林：这次谈了半个小时就结束了，没有任何新进展，不是很愉快。
　　这种交谈是很艰难的，其实我们很能理解，换位思考、从企业的角度是想坚守。但从我们的角度，是想让他们整改更彻底。这样直到第八轮，他们才接受处罚。
　　这个案子调查一年多，我们占有时间上的主动。对于企业来讲，前景不稳定会影响投资者的信心，并且我们调查到一定阶段就可以直接下结论。高通总裁对我们也是口服心服。
　　《瞭望东方周刊》：如今回顾这起案件，你有何感受？
　　许昆林：中国的反垄断还只是起步阶段，我们缺经验、缺人才。
　　而高通的案子在反垄断里也是高端的，涉及滥用知识产权。滥用知识产权和知识产权保护的尺度很难把握，在全世界都没有多少案例。另一个滥用市场支配地位的认定也是非常复杂的。
　　高通公司在欧盟、日本、韩国都曾遭到查处，但没有服过任何官司，没有接受任何处罚。
　　《瞭望东方周刊》：他们的游说能力也特别强，甚至发动了一些政治人物和媒体。
　　许昆林：这些都是我们预料到的，所以我当时对高通总裁说，可以等你所有的办法、手段穷尽后再谈。当然，我们互相尊重，换位思考也能理解。
　　突袭调查是美方教我们的
　　《瞭望东方周刊》：对于近年来中国政府强势的反垄断工作，有很多猜测。就你个人来说，反垄断是一项技术难度较大的工作，还是一项抗压更重要的工作？
　　许昆林：技术难度还好。我们查处案件都会借助外脑、广泛听取各方面的意见，会请顶级专家来咨询。譬如高通案件，我们请的专家包括法律、经济、技术等各方面的，这样能力就能放大十倍、百倍。
　　《瞭望东方周刊》：2014年8月，欧盟中国商会曾公开发布关于《反垄断法》相关调查的声明，对中国反垄断部门调查执法程序与公正性提出质疑。你们是如何处理这件事的？
　　许昆林：其实会见后他们就表示理解，愿意共同维护这个公平竞争的环境。
　　我对他们说，原来我们拒绝见面，就是因为你们的做法有问题。你们在没有任何求证的情况下，道听途说就发表声明，是我们不能接受的。如果我们在沟通后还是不能说服你，你再发表声明也不迟。
　　他们发表完声明再来找我们，当然不想见，不希望他们借机炒作。所以见面时就不客气地指出了这点。
　　他们表示这是误会。这次交流的很多信息，有助于他们正确理解。
　　关于他们要求的公开、透明，我们都作了说明，中国的反垄断是“可以公布但不是必须公布”。
　　对企业来讲，如果被政府处罚，经济上已经有损失了，还公开就是二次惩罚。二次惩罚可能比经济处罚更严重。
　　所以有的公司就恳请我们不公开。我们认为处罚的目的已经达到，就没再坚持公开。
　　《瞭望东方周刊》：美国商会也曾指责你们的取证调查执法粗暴。譬如2014年8月4日突击查访奔驰上海办事处，调取了电脑里的数据资料，并约谈多名高管。
　　许昆林：所谓粗暴就是指我们的突袭调查，我们都给他们作过解释。
　　事实上这种突袭调查，也是我们和美方交流的时候，美方教我们的。反垄断案件的调查执法包括：发现线索、调查取证、研究处理、作出处罚等多个阶段，其中调查取证是最关键的。如果不突袭，证据很容易丢失、毁灭，美国的反垄断执法部门也是这么做的。
　　《瞭望东方周刊》：也有一种说法是，你们不允许被查企业请律师？
　　许昆林：根本就不是这样的。我们与高通公司沟通，对时间、地点、人员数量都不限制。他们每次都聘请了中国律师，全程在场。
　　《瞭望东方周刊》：查处的外企占比有多少？
　　许昆林：我们有统计数据，外国企业只占中国反垄断调查的10%。当然，我们也有需要改进的地方。我们现在公布处罚告知书，但也征求被处罚对象的意见。他们认为有商业机密的，都可以勾掉。我们处罚日本8家汽车零配件企业和4家轴承企业，处罚告知书的内容就勾掉了不少。
　　营造竞争的市场和公平的秩序
　　《瞭望东方周刊》：除了外企，舆论也很关注对大型国企的反垄断调查，比如查处电信联通时，就曾有文章说你们是“打着反垄断的旗号反国企”，你怎么看这个说法？
　　许昆林：当时是有实名举报，按规定我们必须立案。但中国反垄断法2008年8月才正式施行，企业不熟悉，调查了半年还没有重视，所以就在中央电视台曝光了。
　　当时主要通过三种渠道关注涉嫌企业：第三方举报；我局主动从媒体报道和网络信息查找线索；垄断协议的当事方自愿报告。
　　后来我们设立了12538价格举报电话，是一个国家、省、市、县四级联网的系统。全国统一调度，每个案件都上网，限时回应，大家都看得到。这样就能获得更多线索。
　　查处国内企业也有压力，挑战都很大。最终，电信联通都表示会对有关问题进行整改。
　　2011年信息化蓝皮书披露我国宽带速率不及经合组织国家的十分之一，资费是发达国家平均水平的3~4倍。经过整改，2013年电信的单位价格由2011年的19元/M/月下降到9元，平均接入速率翻番，联通的价格也从14.9元下降到8.2元。
　　《瞭望东方周刊》：你曾说罚款不是目的。那么反垄断的目的或意义是什么？
　　许昆林：目标是营造一个竞争的市场和公平的秩序。
　　以我们对三星等六家液晶面板生产商的查处为例，这是中国首次对境外企业罚款，为中国消费者争取了更长的无偿保修期，也为产业赢得了获取同等高端产品和新技术采购的机会。
　　正如2015年3月23日《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》所要求的，反垄断将为我们的中小企业创新拓宽空间。
　　“舍得一身剐”的调查
　　《瞭望东方周刊》：如何进行一场现场调查取证？
　　许昆林：反垄断局有2个调查处，每个处4个人，共8人。每个人都要查大量案件，要处理的头绪特别多。
　　我们也遭遇过现场对抗和软抵制，所以外围调查很有技巧、不能打草惊蛇。譬如查乳粉企业纵向价格垄断协议案，他们曾在邮件中建议不要用书面沟通，要口头表述。这些内容我们都是在已删除的邮件里找到的。
　　但若想人不知、除非己莫为，只要有违法事实，就没有不被发现的。
　　我们有技术人员，会找下游、找交易相对人协助调查，也有政策。第一个主动报告并提供重要证据的，可以免除处罚；第二个可以按照不低于50%的幅度减轻处罚。
　　《瞭望东方周刊》：5年前你调入国家发改委价格监督检查司时，中国的反垄断工作刚刚起步，反垄断局是如何发展起来的？
　　许昆林：2009年12月，我调入价格监督检查司时，司里共有6个处、26人，其中一个处负责价格反垄断，仅有两个人。
　　那时正是“蒜你狠”和“豆你玩”流行的阶段，部分农产品正疯狂涨价，国务院开会研究解决这个事情。我们就去调查，去找蔬菜协会大蒜分会和绿豆分会。
　　2010年7月，重罚了一批串通涨价、哄抬农产品价格的企业。其中，串通、捏造散布绿豆涨价信息、操纵市场价格的吉林玉米中心批发市场有限公司被处以100万元罚款。
　　通过整治，农产品价格回归平稳。2011年7月，价格监督检查司获中编办批复，更名为价格监督检查与反垄断局，编制增加了20个，达到46人，处室增设4个，也批准了8个省市对各自的价格反垄断部门进行扩编，总计150个。
　　《瞭望东方周刊》：据称，调查处的处长出发前都要听《拉德斯基进行曲》和贝多芬的交响乐壮行，有这么艰难吗？
　　许昆林：我们的执法环境还不够好。我给他们讲过，执法要有“舍得一身剐，敢把皇帝拉下马”的精神。
　　有的地方政府部门，还把监管与发展生产力相对立。其实监管就是生产力。譬如三聚氰胺事件，就是监督不到位，给奶企带来多大损失！
　　但这也不能完全责怪执法部门，执法可能受到干扰。现在，对行政执法还是不够重视。我的想法是，必须全国统一执法尺度与标准。
　　市场化程度越高、反垄断任务越重
　　《瞭望东方周刊》：你一直从事价格检查和监督工作，在你看来，改革开放以来，我国的垄断是如何逐渐形成的？当前的反垄断形势总体情势怎样？
　　许昆林：我们是从计划经济过来的，只有在市场经济环境里才有垄断与反垄断。企业在竞争中为了减轻压力，就会想办法挤垮竞争对手，取得垄断地位，实在不行就会“横向卡特尔”。市场也有失灵的时候，市场化程度越高、反垄断任务越重。
　　十八届三中全会提出市场在资源配置中起到决定性作用，我们的反垄断任务就更为重要。发挥市场作用的同时，也要发挥好政府的作用。
　　《瞭望东方周刊》：作为执法者，你如何评价当前的《反垄断法》，对其未来修法有何期望？
　　许昆林：《反垄断法》是一部比较先进的法律。毕竟是博采众长，吸收了欧美国家百年经验教训，少走了很多弯路。当然也不是十全十美。
　　譬如说违法所得的计算问题，实际上很难计算，国外是直接按销售收入处罚，但我们是没收违法所得并处罚款。建议可以取消这个规定，降低执法成本、提高效率、减少争议。
　　另外，在美国“横向卡特尔”可以判十年以下徒刑，我们没有追究刑事责任，以后也可以有。
　　《瞭望东方周刊》：你们与国外反垄断机构交流情况如何？他们如何看中国目前的反垄断工作？
　　许昆林：我们与欧盟交流特别好，派出了三批干部去欧盟反垄断竞争总司工作。
　　我们每年也会联合做两次“竞争周”活动，他们对我们很了解，所以无论公开私下，欧盟的反垄断机构对我们的工作都没有提出过任何异议。
　　我们与美国每年有个部长级的对话互访，中美双方反垄断执法机构每年轮流举办一次反垄断高层对话，通报各自竞争立法执法和相关政策最新进展。
　　有人说中国已成为继欧盟、美国之后的反垄断第三专区。质疑者说我们外行，但真正的内行从来不这么认为。