代理资格认定取消后如何避免管理真空？

        本期话题： “资格认定”变为“自愿登记”，代理机构管理模式大转变释放出什么信号？又将为政府采购监管部门、代理机构和采购人各方带来何种影响？新政落地需要注意的问题有哪些？         【 意义 】 彰显改革决心         《中国政府采购报》：随着《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国保险法〉等五部法律的决定》发布，尤其是随着《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》（以下简称《通知》）的出台，我国政府采购代理机构管理模式进入新车道。那么，为什么会在此时进行这项改革？这项改革背后透露出何种信息？         赵   勇（国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长）：确实，随着《通知》出台，我国政府采购代理机构管理进入了全新的历史阶段。我认为这一转变暗合了体制改革的脉动。自改革开放以来，我国经济体制发生了翻天覆地的变化。特别是十八届三中全会要求“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，为包括政府采购管理体制在内的各领域处理好政府与市场的关系指明了方向。那么，在市场经济中，对于企业的要求是什么？答案或许是：需要企业为自己的行为承担责任。也就是能够让诚实守信的企业业务蒸蒸日上，能够让投机取巧的企业被市场所淘汰。         屠新泉（对外经贸大学国际招投标与政府采购研究中心副主任）：把市场能够解决好的问题交给市场，专注做好政府应当做好的事情，这是未来一段时期内行政改革的基本方向。政府采购代理机构“资格认定”转为“网上备案”，是国家政府职能转变总体方针的体现。         裴   育（南京审计学院副院长）：是的，党的十八届三中全会明确提出：要全面正确履行政府职能，必须“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。政府采购代理机构资格认定显然也属于行政审批事项范畴，政府采购代理机构受采购人委托履行具体采购事务更属于微观事务范畴。因此《通知》的发布是财政部进一步落实党的十八届三中全会精神的具体举措。         王丛虎（中国人民大学公共管理学院副教授）：我认为这一转变是我国深化行政审批制度改革的更进一步的表现，彰显了本届政府彻底转变政府职能的决心和信心。这对于直接利益相关者——财政部——是一个不小的挑战，相对于取消非法律规定的行政许可事项，本次直接从已经实施十多年的法律规定上通过修改法律来取消行政许可，是一个决心更大、难度更大，直接触动更深层利益的重大举措。         此外，财政部在政府采购法修正案通过之后，积极作出回应，制定了一套行之有效的应对措施，全力支持政府行政审批制度改革，并敢于从自身利益下手、自动削减自身的行政权力，这无疑给相关部门做出表率，也是自觉适应环境、加强组织学习、构建服务型政府的典范。         【 影响 】 对相关三方皆利好         《中国政府采购报》：那么，这种管理模式的大转变会对中央和地方政府采购工作以及政府采购代理市场产生什么实质性的影响？         姜爱华（中央财经大学财政学院党总支副书记）：近年来，政府采购代理机构资格认定主要采取财政部及省级财政部门负责的方式，这种资格认定与审核，虽然对规范政府采购代理业务起到了一定的作用，但也滋生了少许权力腐败的现象，束缚了市场作用的发挥。此次修法取消财政部门对政府采购代理机构资格的认定，将财政部门从审核政府采购代理机构的具体事务中解放出来，有利于财政部门将更多的精力放在对政府采购市场的监管上，是政府进一步转变职能、简政放权的体现；与此同时，更多的社会代理机构有机会、有积极性参与到政府采购业务代理事务中来，能够进一步促进代理机构的发展，并更大程度地发挥竞争机制作用，激发市场活力。         《中国政府采购报》：那么，具体到政府采购监管部门、代理机构和采购人这三方主体，又会受到什么直接影响呢？         姜爱华：我认为，这次政府采购法修正案获得通过，将促进我国政府采购工作向更加规范的方向发展，促进政府采购市场效率的提升。对于政府采购监管部门而言，取消其对政府采购业务代理资格的认定和审批，意味着其职能要从“微观门槛管理”向“宏观监督管理”转变，是政府与市场关系的进一步厘清；对社会中介代理机构而言，由于政府采购业务代理资格不再有门槛，这意味着，一方面有更多的代理机构有机会参与到政府采购代理业务中，另一方面，政府采购代理业务市场竞争会更激烈，需要代理机构“拼实力”“拼服务”；对于采购人而言，其在代理机构选择上有更大的选择空间，可以根据具体采购选择最适合的采购代理机构。         荆贵锁（国信招标集团总工程师）：管理模式转变后，对于以相应资格为主要生存基础的采购代理机构来说，已经非常残酷的同业竞争将更加惨烈。那么，在这种竞争态势下，如何“拼实力”“拼服务”？我认为，在巨变面前，采购代理机构要想继续生存和发展，必须寻求新的定位和发展方向。         从实践来看，如果仍然单一从事采购代理或以采购代理业务为主，则很容易形成同质化竞争，很难获得较好的利润空间。实践中，采购人受到技术能力和人员等方面的制约，在确定采购需求、有效监督产品的生产过程和组织产品验收等方面，更需要服务机构提供有效的帮助。因此采购代理机构有必要朝着全方位为委托人提供服务的方向进行转变，以提升自己的服务空间和利润空间。这样，才能在竞争中求发展。         何红锋（南开大学法学院教授）：而对于采购人的影响则是如何选择代理机构的问题。在有社会代理机构资格认定的情况下，什么样的社会代理机构可以代理哪些采购业务，是由政府说了算的。但实际上，政府认定的资格是个大致的，具体到了某项采购业务时，采购人也面临着选择问题。并且，这样的选择难度并不比没有资格认定少多少。因为政府采购代理机构的资格只有甲、乙两级，至少甲级资格的代理机构可以从事所有的政府采购代理业务，其实也存在需要从大量的代理机构中选择一家的问题。我们不能认为，在有资格认定的情况下，我只要选择任何一家具有相应资格的代理机构就都没有问题了。无论是从政府审计、纪检监察的角度，还是公众角度，都有权问一句：采购人为什么选择了某一家代理机构，而不是其他符合条件的代理机构？其实，这也是政府采购制度存在的核心基础。因此，不论是否存在资格认定的前提，采购人都需要对自己选择的代理机构做出合理的解释。         我的建议是，取消代理机构资格认定后，采购人可以根据代理机构的经验业绩、人员情况（可以对相关代理人员提出具体要求，如从业年限、代理过类似采购项目的经验等）等进行评价的基础上进行选择。这与有资格认定情况下的选择应当没有本质的不同。所面临的不同可能是：在有资格认定的情况下，可能有10家代理机构希望代理某一采购项目；取消资格认定后，可能有20家代理机构希望代理这一采购项目。         姜爱华：从另一个角度来看，让市场来直接考验代理机构，这或许比任何法律上的惩处更能督促采购代理机构合法合规地开展业务。这种“市场检验机制”，虽然不免有初期的政策阵痛，但长期来看，不管是对政府采购这项制度本身，还是对政府采购各方当事人，都是有很大积极意义的。         【 思考 】 管理新政如何落地         《中国政府采购报》：不过，在制度改革初期，相较“资格认定”，“自愿备案”显得宽松得多，部分业内人士也担心，我国的政府采购代理市场会不会因为准入门槛缺失而倒退。         裴   育：是的，我们必须充分预计到，这种管理模式的转变会让代理机构进入数量快速增长的阶段，这期间也会存在一定的无序状态，甚至可能产生新的委托代理问题。在政府采购代理机构的行业协会建立起来之前，我认为，财政部门作为监管部门应负起指导（面对采购人）和监管（面对采购机构）责任，防止行业协会真空期间可能产生的各种乱象。         赵   勇：可以说，在新旧经济体制转变过渡的过程中，政府主导的招标代理机构资格管理被取消，而行业协会主导的对于招标代理机构的评价体系尚未建立，招标代理机构从事业务的信息尚未整合之时，新旧制度的衔接可能会出现“真空地带”，使得市场主体无所适从，而影响到政府采购业务活动的进行。在此阶段，除必要的行政监督外，通过信息的公开透明，实现采购人监督、社会监督、代理机构的相互监督，可以有效地降低监督成本、提高监督效果。《通知》的第八条对此进行了充分考虑。         宋雅琴（政府采购研究者）：我认为在管理新政的落地中，有如下三个问题值得关注。         一是代理机构的质量甄别机制。当初对代理机构实行“资格认定”的初衷是确保代理机构达到一定的质量水平从而可保证政府采购制度目标的实现。当时代理机构的质量由行政机关认定。在“资格认定”转为“网上备案”之后，代理机构的质量甄别就交由市场力量和行业自律来完成。然而市场存在固有的失灵问题，例如信息不对称、垄断等表现形式，因此政府仍需要提供必要的基础设施来缓解和消除市场失灵的问题。我认为，财政部正在建设的代理机构管理系统就应该承担起这一责任，应该借鉴最新的技术手段和管理模式，引入互联网思维和大数据方法，通过通用的公共平台实现如下目标：其一，代理机构业务量、专业性、合规性、客户满意度等一系列数据的全面展示和分析；其二，采购人选择代理机构、选择采购方式的行为模式分析及代理机构与采购人互动、确定供应商的行为模式分析。         通过上述方法，应该能够尽可能地消除信息不对称带来的问题，应该能够提早发现垄断等潜在危险，以确保政府管制的放松能够真正激发市场机制和行业自治的活力，而不是打开潘多拉魔盒，陷入“一松就乱”的境地。         二是行业协会的作用。笔者认为行业协会的自律自治也是确保登记制能够发挥作用的重要机制。未来的行业协会应该站在行业发展的大局角度，用自治的力量维持行业的品质和良性竞争的格局，避免出现“劣币驱逐良币”的局面。行业协会的一个重要责任是建立行业标杆，并加以推广。而要避免再回到政府自由裁量权过大的境地，就应该确保行业标杆的标准尽可能的客观、可量化、公开。         三是相关的惩罚机制。尽管事先的审核并不能确保代理机构都能合规运作，但缺少事先审核更有可能在一段时间内出现机构众多良莠不齐的局面，因此将惩罚机制落到实处就显得格外重要。惩罚机制的功能不仅在于将违法违规的行为加以处理，更在于及时发现采购代理机构运行过程中的体制性问题和制度性摩擦，并通过体制机制调整和技术创新加以消除，以促进政府采购事业的良性发展。         屠新泉：就政府采购而言，政府最应当做的是落实采购人的责任，从预算编制、采购计划、采购过程到采购结果对采购人全程监督，使其不能将责任转嫁于代理机构之类的第三方责任人身上。如果能理顺这些关系，那么代理机构的好坏就并不重要了，重要的是采购人如何选择代理机构以及选择什么样的代理机构。此外，主管部门应当加强对代理机构信息公开的要求，去解决采购人和代理机构之间的信息不对称的问题。         何红锋：在采购人、代理机构管理方面，我认为有一种方法值得推荐：即有些地方在没有取消资格认定前，已经做出的规定：应当通过招标（或者其他竞争性方式）选择代理机构。因为在本质上，采购人选择代理机构是在进行一项政府采购服务项目，而希望代理政府采购项目的代理机构就是潜在的供应商。这样的采购，应当给所有的潜在供应商以平等竞争的机会。 姜爱华：此外，我注意到，修订后的政府采购法取消了代理机构资格认定，但招投标法中的代理机构资格认定仍然存在。而在实际业务中这两者是经常融合在一起的，我认为，政府采购法和招标投标法同属公共采购法的范畴，在代理机构的管理上，我个人比较赞同这两者保持一致。