专家解读《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》

王四新    中国传媒大学政治与法律学院副院长、媒体法规政策研究中心副主任、教授 

互联网新闻信息服务的管理工作，迫切需要针对现实存在的情况，立足于互联网新闻信息服务自身的特点，本着既防止违法和有害信息传播、避免其不良影响，同时管理机构又不越位行使权力的原则，进行互联网新闻信息服务管理方式的创新。

《互联网新闻信息服务单位约谈工作规定》（以下简称“约谈十条”）出台，有望助推上述问题的解决。

一、约谈制度化的必要性

“约谈十条”的出台，有两个直接效果。其一是将其他行业，也包括互联网行业实行并在实践中产生了良好社会效果的约谈的作法，变成今后国家互联网信息办公室的一种制度化的工作方式。在互联网高速发展以及发展过程中各种各样的问题层出不穷的情况下，将约谈制度化为一种常规性的手段，具有重要的现实意义。

首先，这种作法顺应了互联网新闻信息服务管理的潮流，是互联网新闻信息服务飞速发展提出的内在要求。中国的互联网相关产业发展速度很快，互联网在发展的过程中所产生的新问题，也可能大多是以前所没有过的。在问题多、涉及领域广，同时又没有其他经验可找可用的情况下，这些问题的解决，最需要负有管理职责的政府机构和企业，甚至包括其他社会力量共同参与进来，借助于约谈这种制度所能够提供的机会和平台，共同找出发展中存在的问题，通过共同的努力，来解决发展中产生的问题并为将来更好的发展，提供切实可行的方案。

其次，约谈是在发展过程中发现问题、共同谋求解决问题的方案，具有灵活性，易操作性，同时在借助公众力量的情况下，可能更加高效。

从启动程序来看，约谈一般是在执法机构掌握了较为充分的证据的情况下，对互联网新闻信息服务单位进行约谈。约谈制度有利于管理机构通过柔性执法的方式，既不激化管理机构与互联网企业之间的对立情绪，同时又能够将问题作更有针对性、更有建设性地处理。

第三，约谈制度，能更好、更有效地促进互联网内容管理的时效性和针对性。互联网是个开放系统，随着上网人数的快速增加和上网方式的不断拓宽，尤其是移动互联网这几年的横空出世，使得网络内容管理出现了许多难以预料的新困难和新问题。互联网上的各种平台，尤其是具有社交性质的平台，成为违法违规内容滋生和传播的平台。内容管理的难度空前加大。

在这种情况下，对内容的管理就需要具有一定的灵活性，就需要管理机构和互联网平台服务提供商、互联网用户根据时代、根据语境、根据交流对象等情况进行衡量或把握。相对灵活的约谈办法，就成为互联网内容管理的有效补充。

约谈是互联网这种开放系统对内容管理提出的基本要求，是完善互联网新闻信息服务制度必要的组成部分，随着“约谈十条”的生效，约谈将成为一种常态化的互联网新闻信息管理模式。

第四，互联网约谈制度，是对互联网创新力量的包容和支持。

管理互联网内容、规范互联网新闻信息内容的行政行为，不应当仅仅停留在处罚的层次上，还应当在适用相关法规进行处罚的基础上，在解决相关问题的基础上，在通过约谈而实施的充分沟通的基础上，企业参与，甚至是用户和专家参与的情况下，通过各方的带有协商性的约谈措施，既及时帮助互联网企业发现问题，又不至于因为措施的过于刚性和缺乏回旋的余地而使管理机构和企业走向对立的地步，使互联网企业在还没有明白是怎么回事的情况下，就因为政府的处罚而失去继续发展壮大的机会，避免互联网企业被一棍子打死。

这种约谈的机制，有利于政府管理机构和互联网企业形成合作共赢的格局，有利于形成民主管理的风气，有利于保持企业的创造力和活力。

二、约谈制度的功能

“约谈十条”是国务院授权的互联网信息内容管理部门，即国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室在互联网新闻信息服务单位发生严重违法违规情形时约见其相关负责人，进行警示谈话、指出问题、责令整改纠正的行政行为；是管理部门针对执法过程中出现的日益复杂的新情况、新形势而采取的新型行政管理方式。

从约谈的权力来源看，约谈是互联网信息内容管理部门利用自己拥有的行政自由裁量权，对实践中违规现象突出或违规后果严重的互联网新闻信息服务单位，要求其在认识到自己存在的问题的前提下，提出切实可行的改进措施，以减少或杜绝违规现象的持续发生，或避免产生更大、更坏的社会影响。

约谈对互联网企业来讲，也是一个与管理机构进行交流沟通的机会。即可以在与管理机构主导的约谈过程中，及时发现自己的企业在经营过程中存在的管理方面的漏洞，及时弥合企业在执行相关法律规定过程中存在的认识方面的偏差，及时找到解决相关问题的路径和方法。

约谈还有一个功能，就是在管理机构主导的约谈过程中，企业可及时向管理机构反映自己的诉求，解释自己对相关法律规定适用过程中所作出的努力，为互联网新闻信息服务单位的发展谋求更多的认同和政策支持。

约谈对于管理机构提高管理水平和管理能力，发挥着不可替代的作用。约谈是沟通企业和行政管理机构的桥梁，通过约谈制度的设立及运用，管理机构可以发现互联网新闻信息服务单位存在的较有代表性或较普遍的问题，发现互联网新闻信息服务单位违规的规律性和特殊性，发现互联网新闻信息服务单位违规现象产生的社会原因和制度原因，从而为全面提升管理水平和决策水平，创造良好的条件。

三、约谈来自法律授权

根据《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。国家互联网信息办公室依据《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》和《互联网信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》制定“约谈十条”这一规范性文件是有充分法律授权和依据的。

通过约谈这种方式，有助于促进有问题的互联网新闻信息服务单位提升责任意识，依法提供服务。约谈并非国家互联网信息办公室的首创。其他行业，比如物价管理部门对违反特价政策的企业，也广泛使用约谈制度。

国家互联网信息办公室，也在实践中使用过约谈制度。2015年2月2日，国家互联网信息办公室有关业务局及北京市互联网信息办公室的负责人，就2014年互联网新闻信息服务单位年检中发现的问题，联合约谈了网易公司负责人。4月，国家互联网信息办公室有关业务局及北京市互联网信息办公室的负责人对近期受到大量网民举报、违法问题突出的新浪公司的负责人进行了联合约谈。

国家互联网信息办公室通过约谈问题较多或问题较突出的互联网新闻信息服务单位，通过与其直接面对面座谈或交流的形式，指出其在经营或运作过程中存在的问题，向其介绍相关的法律、政策，并听取互联网企业对自己行为的辩解，并在此基础上形成整顿或调整措施，督促互联网企业及时发现问题，及时纠正问题。在实践中，互联网新闻信息服务单位根据自身情况，有自主予以纠正的义务。

约谈过程产生的约谈纪录，既是对被约谈企业的告诫和提醒，又类似于要求互联网新闻信息服务单位采取整改措施的具有法律约束力的文书。实践中，被约谈企业如果不理会国家互联网信息办公室的警示，按照规定，有可能招致更严厉的处罚。

四、约谈制度的适用

约谈是一种具有弹性的行政行为，被约谈单位除需要配合管理机构解决相关问题外，约谈本身向外界传递的信号、约谈过程被约谈单位对问题的认识程度和约谈后被约谈单位采用的整改措施的效果等，不仅有可能对互联网新闻信息服务单位正常的经营活动产生重要的影响，而且还会引发社会各界对被约谈单位的广泛关注，引发广大互联网用户，特别是与被约谈单位有直接利害关系的用户的维权活动，并进而影响到被约谈单位的社会评价、股市股值等。因此，约谈程序的启动及运用，需要考虑以下几个问题。

（一）、启动约谈程序的原则

1.慎用约谈程序

慎用约谈程序原则，主要是指国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室在启用约谈程序时，应当在掌握了相当充分的证据的基础上，而运用的一种手段。管理机构掌握的情况不全、证据不力或互联网新闻信息服务企业的违法违规情节轻微，没有或不足以产生明显或严重的社会后果的情况下，一般上不宜动用约谈这一行政指导措施。

慎用约谈程序的第二层意思是，作为国家互联网信息办公室，要对地方互联网信息办公室进行约谈工作的统一指导和统一布置，地方互联网信息办公室对互联网新闻信息服务单位实施约谈的权力，应当通过在国家互联网信息办公室备案等方式受到严格的限制，以防止地方互联网信息办公室滥用约谈机制，谋取不正当利益。

2.注重交流沟通

约谈是互联网信息内容主管部门对实践中存在违规违法现象较为普遍的单位实施的行政指导，管理机构即便对政策法律的掌握程度、理解的正确程度比互联网新闻信息服务单位更正确更全面，约谈也不应当成为管理机构的一言堂，管理机构也需要耐心听取互联网新闻信息服务单位的情况汇报和合理的辩解。

管理机构在对相关问题的看法上，对解决相关问题的思路方面，也需要结合被约谈单位的具体情况。约谈过程中，还应当注重和被约谈单位之间的交流和沟通，还应当注重双方意见的交流和业务方面的探讨。互联网新闻信息服务单位在服从国家相关法律、政策方面固然义不容辞，但新问题、新情况层出不穷，也需要在充分听取互联网新闻信息服务单位的汇报的基础上，共同推出有针对性的措施。

注意交流沟通，还应当避免主管部门利用行政关系上的不平等性，在不充分听取被约谈单位意见和诉求的情况下，在不考虑被约谈单位实际困难和当前技术可行性的情况下，粗暴武断地对被约谈单位发号施令，或只考虑政策和法律的硬性要求或规定，而不注意约谈的社会效果。

3.多方共同参与

按照“约谈十条”的规定，互联网新闻信息服务单位约谈制度只涉及实施行政指导行为的政府主管部门，即国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室，和被约谈单位。但在约谈程序启动和运作的过程中，如果有更多的利益相关方参加进来，可能会产生更好的社会效果。

在实践过程中，比如最近约谈新浪、网易等有问题的互联网新闻信息服务单位的过程中，除了管理机构和行政相对人以外，管理机构作出约谈决定的决策依据，建立在广大网民的参与的基础上，并通过互联网违法和不良信息举报中心获取了大量举报线索。因此，广大网民的参与，是启动约谈制度的重要的群众基础。

除了要依靠广大网民的监督举报以外，约谈程序还可考虑吸收各行各业的专家参与。因为互联网新闻信息服务在实践中存在的问题，有许多都不是凭管理机构和被约谈单位能够较充分地认识到的，约谈提出的方案的针对性和有效性及可操作性等，也需要吸收和借鉴专家的智慧。

有选择性地吸收专家参与还有一个好处，是可以增加约谈程序和约谈过程的民主程度，削弱被约谈单位的抵触情绪，增加行政指导过程的技术含量，提高被约谈单位整改的主动性和积极性。

4.做好约谈披露

互联网新闻信息服务单位的服务具有公共性，容易在公众当中引发意想不到的后果，如果约谈过程产生的信息不进行严格控制，极易对互联网新闻信息服务单位造成难以挽回的损失，在这种情况下，约谈规定出台之后，要制定配套的约谈信息披露制度。

另一方面，约谈过程和约谈信息又不宜严格保密。这样，既不利于公众对被约谈单位的监督，也容易导致被约谈单位的不认真配合。因此，在配套的约谈信息披露制度出台之前，应当将约谈内容的发布，纳入到现有法律的框架当中，即涉及国家机密、商业机密和个人隐私的约谈内容，可以不予公开。涉及合法运营的第三方的内容，可以保密，其他方面的信息，则应当向社会公布。

（二）、约谈对象的选定

互联网新闻信息服务单位有下列情形之一的，国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室可对其主要负责人、总编辑等进行约谈：包括未及时处理公民、法人和其他组织关于互联网新闻信息服务的投诉、举报情节严重的；通过采编、发布、转载、删除新闻信息等谋取不正当利益的；违反互联网用户账号名称注册、使用、管理相关规定情节严重的；未及时处置违法信息情节严重的；未及时落实管理措施情节严重的；内容管理和网络安全制度不健全、不落实的；网站日常考核中问题突出的；年检中问题突出的；其他违反相关法律法规规定需要约谈的情形。

（三）、约谈问题的处理

被约谈的互联网新闻信息服务单位应当针对约谈涉及的具体事项，进行有针对性的整改，应当及时采取积极有效的措施，纠正所提供的服务当中存在的问题，尽快取得实质性的效果。

互联网新闻信息单位没有按照要求整改，或者整改后经过评估仍然没有达到整改要求的，将依照《互联网新闻信息服务管理办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》的有关规定给予警告、罚款、责令停业整顿、吊销许可证等处罚。

互联网新闻信息服务单位被约谈后，应当切实采取措施，杜绝类似现象再次发生。再次或多次出现大面积违规违法而被反复约谈的，管理机构将依法对其从重处罚。

在注意依法保密的情况下，国家互联网信息办公室、地方互联网信息办公室可将与互联网新闻信息服务单位的约谈情况向社会公开，并将约谈情况记入互联网新闻信息服务单位日常考核和年检档案。

五、通过社会监督发挥约谈作用

约谈发挥作用的方式，一方面可直接通过前面提到的适用现有行政法规对其进行处罚，或将约谈纪录记入被约谈单位日常考核和年检档案，另一方面，约谈还是一种社会监督，约谈情况向社会公布，也是约谈发挥作用的一种方式。

约谈在具体实践的过程中，如果运用得当，不仅可以得到事半功倍的效果，而且可以创造管理机构和互联网新闻信息服务单位共生共赢的关系模式，可以达到单纯通过法律的适用而无法企及的目标。这种作用发挥的机理是什么？这种作用怎么发挥？笔者认为，约谈可能通过这几种途径发挥其应有的作用。

首先，约谈具有明显的警示作用。管理机构找互联网新闻信息服务单位约谈，表明管理机构已经掌握了相当数量的证据，表明管理机构已经对互联网新闻信息服务单位的作为有所警觉。而这又会向社会、向广大的互联网用户传递一种信息，也即互联网新闻信息服务单位的具体作法，已经引起了主管部门的重视。对于大的互联网新闻信息服务单位来讲，只要是被管理机构约谈，都会或多或少向外界传送一个信息，即这个互联网新闻信息服务单位是存在一定的问题的，而这又会影响互联网新闻信息服务单位潜在的或将来的利益。

其次，约谈制度对被约谈企业产生作用的机理，还表现在管理机构还要针对互联网新闻信息服务单位存在的问题，提出相应的整改措施，管理机构会本着为互联网新闻信息服务单位解决问题的宗旨，对症下药地指导互联网新闻信息服务单位解决问题。同时在配之以引入社会力量监督的情况下，容易获得互联网新闻信息服务单位的主动配合，也容易采取及时有效的措施，避免在错误的道路上越走越远。

第三，约谈制度，是管理机构对互联网新闻信息服务单位的把脉。管理机构可以通过有节制的信息控制，对互联网新闻信息服务单位的股价造成一定的负面影响。因此，约谈制度，也可以把其看作是引入更多纠纷解决机制的方法，使外界对互联网新闻信息服务单位进行有效的监督。

最后，约谈制度产生的约谈成果，无论公布还是不对外公布，都会使公众，尤其是互联网新闻信息服务单位感到来自社会和其他用户的压力。这种压力有利于促进互联网新闻信息服务单位主动配合主管机构，不得不对自己的服务活动进行适当的调整。